LEGGE DELEGA PER
LA RIFORMA DEL SISTEMA FISCALE STATALE
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 91 del 18 aprile 2003 è
stata pubblicata la Legge 7 aprile 2003,
n.80, con la quale viene conferita al Governo la delega per la riforma
del sistema fiscale statale.
Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del
provvedimento vengono, quindi, resi definitivi i principi generali che
regoleranno la nuova struttura del prelievo fiscale statale ed ai quali il
Governo darà attuazione
attraverso specifici decreti delegati.
In particolare, così
come enunciato nell'art.1 della stessa Legge 80/2003, il nuovo sistema
tributario (che, comunque, riguarda solo la fiscalità statale e non interferisce con il federalismo fiscale
delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, modificativa del
Titolo V della Costituzione) si basa su sole cinque imposte (imposta sul
reddito, imposta sul reddito delle società, imposta sul valore aggiunto,
imposta sui servizi e accisa) ordinate in unico codice.
Di seguito vengono richiamate le principali disposizioni
della delega fiscale, rinviando ad uno specifico paragrafo l'individuazione di
quei principi della riforma che piu' direttamente possono interessare le
imprese che operano nel settore dell'edilizia.
Istituzione di un codice unico fiscale (art.2)
L'art.2 della legge delega prevede l'istituzione di un
codice unico fiscale in modo da garantire la certezza del diritto. A tal fine
è previsto che l'imposizione
tributaria debba essere ordinata sulla base dei seguenti principi generali:
- la legge disciplina gli elementi essenziali
dell'imposizione nel rispetto dei principi di legalità, capacità
contributiva ed uguaglianza;
- le norme fiscali si adeguano alla legislazione
comunitaria e non pregiudicano l'applicazione delle convenzioni internazionali
in vigore per l'Italia;
- le norme fiscali, in coerenza con le disposizioni
contenute nella legge 212/2000 (Statuto dei diritti del contribuente), devono
essere improntate ai principi di chiarezza, semplicità, irretroattività
e conoscibilità effettiva;
- è vietata
la doppia imposizione giuridica;
- è vietata
l'applicazione analogica delle norme fiscali che stabiliscono il presupposto
ed il soggetto passivo d'imposta, le esenzioni e le agevolazioni;
- è garantita
la tutela dell'affidamento e della buona fede nei rapporti tra contribuenti ed
Amministrazione fiscale;
- è introdotta
una disciplina unitaria di tutte le imposte, del soggetto passivo,
dell'obbligazione fiscale, delle sanzioni e del processo. Per quest'ultimo è
prevista l'inclusione dei consulenti del lavoro e dei revisori
contabili tra gli abilitati all'assistenza tecnica generale;
- è previsto
il progressivo innalzamento del limite per la compensazione dei crediti di
imposta (attualmente fissato, dall'art.25 del D.Lgs. 241/1997, a 516.456,90
Euro);
- la disciplina dell'obbligazione fiscale minimizza il
sacrificio del contribuente nell'adempimento degli obblighi fiscali;
- la sanzione fiscale amministrativa si concentra sul
soggetto che ha tratto effettivo beneficio dalla violazione;
- la sanzione fiscale penale è applicata solo nei casi di frode ed effettivo e rilevante
danno per l'erario;
- è prevista
l'introduzione di norme fiscali che favoriscano finalità
etiche.
Il codice tributario si compone, inoltre, di una parte
speciale nella quale verranno raccolte le disposizioni concernenti le singole
cinque imposte previste dal nuovo sistema fiscale erariale.
Infine, quanto stabilito dal codice tributario può
essere derogato solo espressamente.
Le nuove cinque imposte (artt.3-7) e la graduale
soppressione dell'irap (art.8)
Imposta sul reddito (IRE) (Art.3)
La delega prevede una riforma strutturale delle imposte
sul reddito, con l'istituzione dell’”IRE” (imposta sul reddito), in
luogo dell'attuale IRPEF e dell'Imposta sul reddito delle Società, che andrà
a sostituire l'odierna IRPEG.
In particolare, tra i principi su cui andrà
ad uniformarsi la futura Imposta sul Reddito (IRE), sanciti dall'art.3
della legge delega, assume particolare rilievo innanzi tutto la riduzione
delle attuali cinque aliquote d'imposta (di cui all'art.11 del
TUIR-DPR917/1986) a due sole aliquote: 23%, fino a 100.000 euro e 33% per i
redditi superiori. In sostanza il prelievo al massimo potrà
raggiungere 1/3 del reddito.
Per ciò che concerne i soggetti passivi della futura
imposta, oltre alle persone fisiche, le società di persone e gli enti ad esse equiparati, è
prevista l'inclusione anche degli enti non commerciali (attualmente
soggetti IRPEG, ai sensi dell'art.87, comma 1, lett.c) del TUIR - DPR
917/1986).
Riguardo alla determinazione della base imponibile della
nuova Imposta sul Reddito, vengono dettati, in particolare dall'art.3, comma
1, lett.c) della delega, specifici e rilevanti principi, che dovranno trovare
attuazione nell'ambito dei decreti legislativi che il Governo è
tenuto ad emanare. Innanzi tutto, viene prevista l'identificazione di
un livello di reddito escluso da imposizione (cd “no tax area”), che
dovrà essere determinato in
funzione della soglia di povertà e delle condizioni familiari, anche al fine di garantire la
progressività dell'imposta. Sono
sanciti, poi, a livello generale, i principi su cui si baserà
il sistema delle deduzioni dal reddito imponibile IRE, tenuto conto
anche del fatto che queste ultime tenderanno a sostituire progressivamente le
attuali detrazioni d'imposta.
In particolare, le deduzioni, che comunque si
concentreranno sui redditi medio-bassi per garantire la progressività
del prelievo, si articoleranno in funzione dei valori fondamentali
tutelati nella Costituzione (famiglia, casa, sanità, formazione, istruzione e
ricerca, assistenza e promozione sociale, volontariato ecc.).
Viene, inoltre, previsto un incremento dell'imponibile
soggetto ad imposta personale progressiva, mediante l'inclusione degli utili
percepiti e delle plusvalenze realizzate fuori dall'esercizio di impresa su
partecipazioni societarie qualificate, per ridurre gli effetti di doppia
imposizione economica.
Per ciò che concerne, piu' specificata-mente, la
determinazione del reddito imponibile d'impresa viene prevista l'applicazione,
in quanto compatibile, della disciplina stabilita per la nuova imposta sul
reddito delle società (che, come
si vedrà di seguito sostituirà
l'attuale IRPEG).
La legge delega introduce, poi, principi generali anche
nell'ambito del trattamento tributario dei redditi di natura finanziaria,
prevedendo un regime fiscale sostitutivo unico (fatta eccezione per quelli
derivanti da partecipazioni qualificate, mutui e contratti di associazione in
partecipazione) pari sostanzialmente a quello previsto per i titoli del debito
pubblico (aliquota 12,5%) e garantendo un regime di favore per il risparmio
affidato, tra l'altro, a fondi pensione ed a casse di previdenza privatizzate.
Nello stesso ambito, assume rilevanza particolare per il
nostro settore, la previsione, contenuta nell'art.3, comma 1, lett.d), numero
5, della legge delega, di un regime agevolativo a favore dei contribuenti che
destinino i propri risparmi alla costituzione di fondi personali di accumulo
per l'acquisto della prima casa. Tale disposizione è stata oggetto, tra l'altro, di un Ordine del Giorno accettato
dal Governo, per il quale si rimanda allo specifico paragrafo del presente
documento, che evidenzia i principi contenuti nella delega che possono
ritenersi piu' immediatamente interessanti per il settore edile.
Inoltre, sempre nell'ambito della nuova Imposta sul
reddito, è prevista la revisione
della disciplina fiscale dei redditi derivanti da collaborazioni coordinate e
continuative con l'inclusione degli stessi tra i redditi di lavoro autonomo
(attualmente, per effetto dell'art.34 della legge 342/2000, infatti, i redditi
percepiti in relazione a rapporti di collaborazioni coordinate e continuative
rientrano nella disciplina fiscale dei redditi assimilati a quelli di lavoro
dipendente).
Infine, viene introdotta una clausola di salvaguardia in
modo che, a parità di
condizioni, il nuovo regime risulti sempre piu' favorevole o uguale al
precedente.
Imposta sul reddito delle società
(art.4)
L'intento della riforma è
quello di armonizzare il nostro sistema fiscale con quello dei Paesi
industrializzati piu' efficienti. L'IRAP e la DIT hanno finito per penalizzare
le imprese con piu' alta intensità di
lavoro e favorito solo quelle particolarmente attrezzate sul piano finanziario
e tecnologico.
La riforma prevede innanzitutto la riduzione al 33%
dell'aliquota dell'imposta sul reddito delle società (dal 1° gennaio 2003, l'aliquota IRPEG è
pari al 34%, per effetto della Finanziaria 2003, legge 289/2002), la
soppressione della DIT e la progressiva abolizione dell'IRAP, preceduta
dall'esclusione dalla base imponibile del costo del lavoro.
In particolare, nell'ambito dell'imposta sul reddito
delle società, vengono previsti, oltre alla riduzione dell'aliquota al 33% ed
alla soppressione della DIT (di cui al D.Lgs. 466/1997), una serie di principi
innovativi riguardanti anche la determinazione della base imponibile del
tributo.
In particolare è, tra l'altro, previsto:
1. l'esenzione da imposizione per le plusvalenze
realizzate in relazione alla cessione di partecipazioni in società
con o senza personalità giuridica,
sia residenti che non residenti in Italia (art.4, comma 1, lett.c)). Ciò nel
rispetto delle seguenti condizioni:
- le partecipazioni devono essere classificate in
bilancio come ''Immobilizzazioni finanziariè ' e devono essere possedute per
un periodo ininterrotto non inferiore ad un anno;
- la società partecipata
deve svolgere un'effettiva attività commerciale
e deve risiedere in un Paese diverso da quelli a regime fiscale privilegiato
(di cui ai Decreti del Ministro dell'Economia e delle Finanze emanati ai sensi
dell'art.127-bis del TUIR-DPR 917/1986).
A fonte di tale esenzione viene prevista l'indeducibilità,
sempre ai fini dell'imposta sul reddito delle società, delle minusvalenze e
delle svalutazioni relative alle stesse partecipazioni che rientrano nel nuovo
regime di esenzione (art.4, comma 1, lett.e));
2. l'esclusione da imposizione del 95% degli utili
distribuiti dalle società con
personalità giuridica sia
residenti che non residenti in Italia (art.4, comma 1, lett.d));
3. l'indeducibilità
degli oneri finanziari relativi a finanziamenti erogati o garantiti dai
soci che detengono una quota significativa del capitale sociale (almeno il
10%), quando tali finanziamenti eccedano la capacità di credito della società
(art.4, comma 1, lett.g)). Ciò al fine di ridurre il grado di
indebitamento delle imprese e contrastare i fenomeni di sottocapitalizzazione
delle stesse.
Per ciò che attiene alla disciplina fiscale dei gruppi
societari, viene introdotta la facoltà di
optare, quantomeno per tre anni, per la tassazione su basi consolidate di
gruppo ai fini dell'imposta sul reddito delle società
(art.4, comma 1, lett. a) e b)).
In sostanza la società
capogruppo sarebbe tenuta a presentare un'unica dichiarazione anche per
gli imponibili delle società controllate.
In tal ambito viene garantita la neutralità
fiscale per gli scambi di beni, diversi da quelli che producono ricavi,
che avvengono all'interno del gruppo fiscale.
La delega prevede, altresì
(in particolare con l'art.4, comma 1, lett.l)), la riformulazione della
disciplina del credito per imposte pagate all'estero di cui all'articolo 15
del TUIR (DPR 917/86).
Imposta sul valore aggiunto (Art.5)
La riforma dell'Imposta sul Valore Aggiunto mira
all'obiettivo di avvicinarne la struttura a quella tipica di un'imposta sui
consumi, eliminando le forme d'indetraibilità
dell'imposta e le distorsioni della base imponibile che non risultino
coerenti con i criteri sviluppati dalla normativa comunitaria.
Allo stesso modo, viene sancita la necessità
di una semplificazione delle disposizioni relative alla detrazione ed
alla rettifica della detrazione, al fine di una migliore armonizzazione delle
stesse con le previsioni della direttiva europea 77/388/CEE del 17 maggio
1977.
Viene sancita, inoltre, la necessità
di una semplificazione delle disposizioni in materia di territorialità
dell'imposta, nonchè degli
adempimenti a carico dei contribuenti.
La delega prevede anche la necessità
di un coordinamento con le accise per evitare gli effetti di parziale
duplicazione giuridica ed economica attualmente presenti nel sistema.
È esclusa,
infine, dall'imponibile una parte del volume di affari destinato a finalità
etiche (compatibilmente con l'UE).
Imposta sui servizi (Art.6)
La legge delega prevede anche la riforma dell'imposizione
sui servizi, attraverso la concentrazione in un'unica imposta (imposta sui
servizi) ed in un'unica modalità di
prelievo, compatibilmente con la natura e l'oggetto dei servizi tassati, dei
seguenti tributi:
- imposta di
registro;
- imposte
ipotecarie e catastali;
- imposta di
bollo;
- tassa
sulle concessioni governative;
- tassa sui
contratti di borsa;
- imposta
sulle assicurazioni;
- imposta
sugli intrattenimenti;
La riforma, inoltre, deve determinare il riordino dei
tributi speciali ed il graduale ricorso ai sistemi di autoliquidazione
dell'imposta da parte del contribuente, sottoposti a controlli
dell'Amministrazione in tempi certi e brevi con l'utilizzo di procedure
telematiche.
Da sottolineare, infine, in quanto particolarmente
interessante per il settore dell'edilizia, è
il principio secondo il quale la riforma deve essere volta ad un
sistema di tassazione dei trasferimenti dei diritti immobiliari che ne
favorisca la circolazione, con particolare riferimento agli immobili destinati
ad abitazione principale (art.6, comma 3). Per tale disposizione si rimanda
piu' approfonditamente al paragrafo dedicato alle disposizioni della legge
delega che assumono una particolare rilevanza per le imprese che operano nel
settore edile.
Accisa (art.7)
Le attuali forme d'imposizione sull'energia sono
piuttosto elevate. Il gettito deriva quasi integralmente dalle imposte sugli
oli minerali e sul gas metano. La delega fiscale ne prevede, tra l'altro,
l'integrale riordino con l'obiettivo di riduzione dell'incidenza sui prodotti
essenziali e la correzione degli effetti esterni negativi su ambiente, salute
e benessere.
La graduale eliminazione dell'IRAP (Art.8)
La legge delega prevede espressamente la graduale
abolizione dell'Imposta Regionale sulle Attività
Produttive (IRAP, di cui al D.Lgs. 446/1997). In particolare, il
Governo è tenuto ad emanare un o
piu' decreti legislativi che, in vista dell'eliminazione definitiva del
tributo, introducano forme di semplificazione della relativa
base imponibile, nonchè la
progressiva esclusione da quest'ultima del costo del lavoro e di eventuali
ulteriori costi.
In tal ambito, è da
sottolineare che per, espressa previsione normativa, il Governo può valutare
la possibilità di dare
precedenza a quelle imprese caratterizzate da una prevalente incidenza del
costo del lavoro rispetto a quello di tutti gli altri fattori produttivi. Tale
previsione deve considerarsi comunque positiva per le imprese edili, essendo
il nostro settore caratterizzato da un'alta intensità
di manodopera.
Il principio, poi, deve intendersi rafforzato dal fatto
che, durante la discussione del provvedimento nell'Aula della Camera, è
stato accolto, come raccomandazione, un Ordine del Giorno con il quale
si impegna il Governo, in sede di esercizio della delega, a prevedere la
progressiva esclusione dalla base imponibile IRAP del costo del lavoro, dando
in ogni caso la precedenza ai soggetti con una prevalente incidenza del costo
del lavoro rispetto agli altri costi.
I principi della riforma piu' rilevanti per il settore
delle costruzioni
Come già accennato
in precedenza, nell'ambito dei principi generali ai quali dovrà
ispirarsi la riforma del sistema fiscale erariale, possono essere
rinvenute delle disposizioni specifiche che interessano piu' da vicino il
comparto immobiliare e, quindi, le imprese che in esso svolgono la pro pria
attività produttiva.
In tal senso devono essere interpretati, in primo luogo,
quei principi dettati dalla legge delega nell'ambito della futura Imposta sul
Reddito (IRE) con i quali viene previsto:
- l'articolazione
delle deduzioni dal reddito imponibile in funzione, tra l'altro, del bene
''casà ' (art.3, comma 1, lett.c), numero 3). Il termine generico utilizzato
dal dettato normativo può lasciare spazio affinchè nell'ambito dei decreti delegati possano essere previste
specifiche agevolazioni fiscali (strutturate nella forma di deduzioni dalla
base imponibile del tributo) anche per gli interventi di manutenzione e
ristrutturazione delle abitazioni;
- un regime
agevolativo per i contribuenti che destinino i propri risparmi alla
costituzione di fondi personali di accumulo per l'acquisto della prima casa
(art.3, comma 1, lett.d), numero 5)). La previsione di misure in tal senso
agevolative è in grado di
produrre effetti positivi sui livelli produttivi delle imprese del settore,
soprattutto per quelle che operano nel comparto dell'edilizia residenziale.
Ciò è ancora piu' evidente,
tenuto conto del fatto che, durante la discussione del provvedimento all'Aula
della Camera, è stato accettato
un Ordine del Giorno con il quale si impegna il Governo, in sede di esercizio
della delega, ad interpretare il concetto di “acquisto della prima casa”
in modo estensivo, comprendendone ogni forma di acquisizione, compresa la
costruzione.
Allo stesso modo, assume rilevanza particolare per il
nostro settore anche il principio sancito nell'ambito della futura Imposta sui
servizi, in particolare dall'art.6, comma 3, della legge delega, secondo il
quale:
- "la riforma deve essere volta prioritariamente ad
un sistema di tassazione dei trasferimenti dei diritti immobiliari che ne
favorisca la circolazione, con particolare riferimento agli immobili destinati
ad abitazione principale". L'attuazione di tale principio, in sede di
emanazione dei decreti delegati, potrebbe comportare la previsione di
agevolazioni che siano in grado, in generale, di incentivare la compravendita
immobiliare, con conseguenti effetti di stimolo anche sulle decisioni di
investimento dei privati.
Ulteriori principi generali, che possono piu'
direttamente interessare il settore immobiliare, sono rinvenibili anche
nell'ambito della riforma della disciplina dell'IVA. In particolare, in tal
senso, possono essere interpretate le disposizioni contenute nell'art.5, comma
1, lett. a) e f) della delega, secondo le quali la riforma dell'imposta dovrà
prevedere:
- la
progressiva riduzione delle forme di indetraibilità
e delle distorsioni della base imponibile, in modo da avvicinare la
struttura dell'imposta a quella propria e tipica di un'imposta sui consumi,
nonchè la semplificazione delle
disposizioni relative alla detrazione ed alla rettifica della detrazione, al
fine di una migliore armonizzazione delle stesse con le previsioni della
direttiva europea 77/388/CEE del 17 maggio 1977. L'attuazione di tali principi
dovrebbe comportare la modificazione di una serie di norme attualmente
contenute nel D.P.R. 633/1972, relative all'acquisto ed alla vendita di
appartamenti. Infatti, ora è prevista
una preclusione alla detrazione (art.19-bis 1), lett.i), DPR 633/1972) non
coordinata con l'imponibilità della
vendita (art.10, n.8-bis), dello stesso provvedimento).
Infine, un'ulteriore disposizione di particolare
interesse è quella contenuta
nell'art.8 della medesima legge delega, che prevede, in vista della graduale
abrogazione dell'IRAP:
- l'eliminazione
del costo del lavoro dalla base imponibile del tributo, con la valutazione del
Governo circa la possibilità, in sede di attuazione di tale principio, di
dare precedenza a quelle imprese caratterizzate da una prevalente incidenza
del costo del lavoro rispetto a quello di tutti gli altri fattori produttivi.
Come già detto,
inoltre, la disposizione deve intendersi rafforzata con l'Ordine del Giorno,
accolto come raccomandazione durante la discussione del provvedimento alla
Camera, con il quale si impegna il Governo, in sede di attuazione dello stesso
principio nell'ambito dei decreti delegati, a dare in ogni caso priorità
alle imprese che hanno un'elevata incidenza del costo del lavoro
rispetto a tutti gli altri fattori produttivi (e non solo, quindi, a valutarne
l'opportunità come vuole il
dettato normativo dell'art.8 della stessa legge delega).
La disposizione è da
considerarsi positiva in quanto le imprese di costruzioni, essendo in genere
caratterizzate da una maggiore incidenza della manodopera rispetto a tutti gli
altri fattori produttivi, dovrebbero comunque rientrare tra i soggetti a
favore dei quali potrà essere
prevista la priorità per la
riduzione dell'imposta.
Coordinamento con la finanza decentrata (art.9)
La riforma, come già
detto precedentemente, riguarda esclusivamente la fiscalità
statale e non interferisce con i principi del federalismo fiscale,
introdotti dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3 che ha modificato
il Titolo V della Costituzione.
L'art.9 della legge delega prevede il principio di
coordinamento con la finanza decentrata, per ciò che concerne il sistema di
riscossione delle addizionali locali ai tributi statali, prevedendone la
semplificazione al fine di garantire agli enti locali e regionali la facoltà
di ottenere l'attribuzione diretta di tali risorse.
Tempi di attuazione
Per ciò che concerne, infine, i tempi di attuazione
della riforma, gli artt.10 e 11 della legge delega prevedono che dopo la
predisposizione, ad opera del Governo, degli schemi dei decreti legislativi,
questi dovranno essere esaminati dalle competenti Commissioni parlamentari
(entro 30 giorni dalla trasmissione, salva proroga di ulteriori 20 giorni) e
successivamente approvati definitivamente dal Governo entro 2 anni
dall'approvazione della legge delega.
Al contrario, lo schema del codice unico fiscale sarà
esaminato da una specifica Commissione bicamerale e emanato
successivamente dal Governo.
La riforma dovrebbe, quindi, trovare completa attuazione
dal 2005, mentre, come noto, alcune anticipazioni della stessa sono state già
previste nell'ambito della legge Finanziaria 2003 (Legge 27 dicembre
2002, n.289), per ciò che concerne la riforma dell'IRPEF, dell'IRAP e la
riduzione dell'IRPEG.
Si propone, di seguito, uno schema sintetico delle disposizioni della legge delega per la riforma del sistema fiscale statale che interessano maggiormente le imprese che operano nel settore delle costruzioni.
