MINISTERO INFRASTRUTTURE - LA RIDUZIONE DELLE CAUZIONI, CON L'ENTRATA A REGIME DEL SISTEMA QUALITÀ, E' DIVENUTA UN BENEFICIO A CARATTERE GENERALE

Rispondendo ad una richiesta di parere formulata dall'Ance, il Ministero si e' espresso sulla questione del beneficio della riduzione del 50% della cauzione provvisoria e della cauzione definitiva, previsto dall'art. 8, comma 11 quater, lettera a) della legge n. 109/1994 (parere del 10.10.2003).

Facendo proprie le argomentazioni dell'Ance ed interpretando in senso opposto a quanto sostenuto dall'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, il Ministero ha chiaramente affermato che dalla lettura della norma citata e del DPR n. 34/2000 emerge la volontà del legislatore di introdurre gradualmente il requisito della qualità e di incentivare il possesso di tale requisito anche prima delle scadenze previste dalla tabella di cui all'allegato B del regolamento sulla qualificazione.

Con l'entrata a regime del sistema di qualità, la funzione incentivante del beneficio viene percio' ad operare soltanto per le classifiche I e II.

In altri termini, a parere del Ministero, la riduzione delle garanzie, prevista inizialmente come incentivo per promuovere il possesso della qualità anche prima che questa divenisse obbligatoria, nella situazione a regime diviene un beneficio di carattere generale, che trova giustificazione nella valutazione compiuta ex ante dal legislatore, ossia che la certificazione di qualità può, almeno in parte, e cioè al 50%, sostituire le garanzie previste dall'art. 30 della legge n. 109/1994.

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

DIPARTIMENTO PER LE OPERE PUBBLICHE E L"L'EDILIZIA

DIREZIONE GENERALE PER LA REGOLAZIONE DEI LAVORI PUBBLICI

Prot. n. Bl/3077

10 OTT. 2003

All'ANCE

Via Guattani, 16-18

00161 ROMA

e, p.c.: All'Ufficio Studi e Legislazione Ministero Infrastrutture e dei Trasporti - Sede

Oggetto: Richiesta di parere in merito alla riduzione delle cauzioni.

Con nota prot. 134-C2/v del 25 settembre u.s., codesta Ance ha chiesto un parere in ordine alla riduzione delle cauzioni ai sensi dell'art. 8, comma 11 quater della legge 109/94.

In relazione alla richiesta suddetta al fine di una organica trattazione del quesito, sembra opportuno premettere il quadro normativo di riferimento prima di pervenire alle considerazioni.

Il comma 11 quater dell'art. 8 della legge n. 109/94 stabilisce che il rilascio di regolare certificazione di sistema di qualità ovvero, fin quando ammessa e cioè per l'arco di un quinquennio (art. 8 comma 4 lett. e) di dichiarazione della presenza di elementi significativi e tra loro correlati di tale sistema comportano esclusivamente i seguenti benefici: a) riduzione del 50% della cauzione e della garanzia fideiussoria previste rispettivamente dal comma 1 e dal comma 2 dell'art. 30 della legge n. 109; b) considerazione della certificazione o della dichiarazione in sede di appalto concorso in aggiunta agli elementi variabili di cui al comma 2 dell' art. 21 della legge.

Ulteriori benefici sono, inoltre, previsti, ai fini del possesso dei requisiti di ordine speciale, per le imprese titolari del certificato o della dichiarazione di qualità, le quali presentino concomitatamente gli ulteriori requisiti di cui all'art. 19 del regolamento (c.d. incrementi convenzionali premianti).

Come è noto la legge quadro sui lavori pubblci (art. 8) ha sostituito il sistema di qualificazione delle imprese basato su un unico organismo pubblico e centralizzato con un sistema di qualificazione diffuso, affidato a più soggetti privati. Il successivo regolamento n. 34/2000 di attuazione dell'art. 8 della c.d. Merloni disegna un sistema basato su due binari paralleli: da un lato gli organismi di certificazione rilasciano all'impresa la certificazione di sistema di qualità; dall'altro le SOA che, autorizzate dall' Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici ed iscritte in un apposito Albo, verificano e attestano che l'impresa possiede: i requisiti generali e speciali; la certificazione o dichiarazione rilasciata dagli organismi di certificazione.

Alla data di entrata in vigore del regolamento n. 34/2000, ancora mancava un mercato di soggetti qualificatori strutturato ed attrezzato in modo da sorreggere l'impatto della necessaria qualificazione di tutti gli operatori del settore. Di conseguenza il D.P.R. 34/2000 (artt. 29-32) ha previsto un periodo transitorio nel quale la partecipazione alle gare è stata consentita sia alle imprese che avevano conseguito la qualificazione dalle SOA secondo le nuove regole, sia alle imprese che ancora non erano in grado di esibire l'attestazione. Un analogo periodo transitorio è stato previsto anche per la certificazione di qualità: fermo restando che per gli appalti di valore inferiore al miliardo di lire non sono previsti né la certificazione di qualità né la dichiarazione di "elementi del sistema di qualità" il primo obbligo di dimostrare la piena conformità alle norme UNI EN ISO 9000 è scattato nel 2003 per le gare d'importo superiore a 30 miliardi di lire, nel 2004 per le gare comprese fra 10 e 30 miliardi e a regime, nel 2005, riguarderà anche le gare d'importo inferiore ai 10 miliardi.

Il possesso di elementi significativi e correlati del sistema qualità è invece richiesta già dal 2002 per tutte le gare d'importo superiore ai 10 miliardi e dal 2003 è stata estesa anche alle gare d'importo superiore al miliardo.

Da una attenta lettura degli artt. 8 della legge Merloni e 4 del D.P.R. 34/2000 emerge con chiarezza una esigenza di introduzione graduale del requisito "qualità" ed una funzione incentivante di tale requisito affinchè fosse posseduto dalle imprese anche prima delle scadenze previste della tabella inserita nell'allegato B al regolamento n. 34/2000.

Quanto previsto dall' art. 8 comma 11 quater se in una prima fase (fino al 2004) può essere considerato un incentivo per le imprese ad acquisire la certificazione sopramenzionata anche prima che questa diventi obbligatoria, successivamente il beneficio in parola diventa un incentivo solo per le imprese che parteciperanno agli appalti appartenenti alla classifica I e II per i quali la legge Merloni non prevede l'obbligatorietà né del requisito di sistema di qualità UNI EN ISO 9000 né di elementi significati e correlati del sistema di qualità.

Il complesso dei requisiti per poter concorrere all'affidamento di pubblici appalti segue al procedimento di qualificazione, definito come la sequenza degli atti che permette di individuare in capo a determinati soggetti il possesso dei requisiti giuridici, organizzativi, finanziari e tecnici, necessari per realizzare lavori pubblici.

Le norme della serie ISO 9000, sono state introdotte dall'ISO sulla fine degli anni 80 e sono divenute in tempi brevi lo strumento planetario per commisurare il livello della qualità aziendale visto sotto il duplice profilo di garanzia per il cliente e strumento di razionalizzazione dell' organizzazione aziendale.

Pertanto l'attestazione di qualificazione diventerà a regime la condizione necessaria e sufficiente per dimostrare il possesso dei requisiti di capacità economico finanziaria e tecnico-organizzativa.

Il certificato è rilasciato sulla scorta della presenza di tutti gli elementi previsti dalle norme ISO. La presenza degli elementi significativi e fra loro correlati, invece, è disciplinata all'allegato C) al D.P.R. 34/2000, ove sono riportate una parte di quelle norme per la certificazione della presenza di un sistema di qualità aziendale.

Per quanto riguarda l'art. 30 commi l e 2 della legge 109/94, sembra opportuno ricordare che la precipua funzione conferita alla cauzione provvisoria, è quella di coprire la mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell'aggiudicatario, mentre la cauzione definitiva viene prestata a garanzia dell'adempimento di tutte le obbligazioni del contratto e del risarcimento dei danni derivanti dall'eventuale inadempimento delle obbligazioni stesse, nonché a garanzia del rimborso delle somme pagate in più all'appaltatore rispetto alle risultanze della liquidazione finale.

La riduzione delle garanzie sopramenzionate operata dal1'art. 8, comma 11 quater per le imprese certificate se risulta inizialmente un incentivo per le imprese ad acquisire il certificato di qualità diviene a regime un beneficio a carattere generale in quanto il legislatore ha ritenuto che la certificazione di qualità possa almeno in parte (50%) sostituire le garanzie previste dall'art. 30 L. 109/94.

Infatti, ove si volesse accedere alle tesi della transitorietà del beneficio dovrebbe rinvenirsi tale previsione almeno dal D.P.R. 34/2000 considerato che nel più volte citato art. 8) comma 11 quater di tale limitazione non vi è traccia.

Orbene dagli articoli dal 29 al 32 che dettano le norme transitorie non si rileva alcuna disposizione in tal senso per cui si deve ritenere che la norma in esame opera in via definitiva una compensazione tra strumenti volti a garantire sia la fase precontrattuale che quella successiva dell'esecuzione.