LA NUOVA LEGGE REGIONALE DELLA LOMBARDIA PER IL GOVERNO
DEL TERRITORIO
La nuova legge regionale per il
governo del territorio n° 12 del 16 febbraio 2005, pubblicata sul Burl n° 11
del 16 marzo 2005, si ispira ai criteri della sussidiarietà, della
partecipazione (intesa come possibilità per i cittadini di concorrere alla
definizione delle scelte del governo del territorio), della flessibilità e
dell’autonomia dei diversi soggetti istituzionali interessati.
La legge si configura come Testo Unico
della normativa urbanistica in Regione Lombardia sostituendo integralmente la
vecchia legge urbanistica regionale n° 51/75.
Le recenti modifiche alla legge
regionale 51/75 con specifiche leggi di settore, tutte peraltro ispirate a
criteri di semplificazione e di decentramento, avevano, infatti, prodotto un
ordinamento frammisto di indicazioni vecchie accanto ad indicazioni più
recenti, che richiedevano un coordinamento e, talvolta, un completamento.
L’iter procedurale della
legge
La proposta di legge nasce a seguito
di un dibattito avviato dalla Giunta Regionale, che ha visto coinvolti diversi
soggetti interessati: cittadini, operatori del settore, Enti locali, ordini
professionali, associazioni economico-sociali.
A luglio 2000 viene costituito il
Gruppo di lavoro interdisciplinare per la riforma urbanistica, di cui fanno
parte dirigenti della Direzione Generale Territorio e Urbanistica, nonchè
esperti esterni alla Regione.
A settembre 2001 la Giunta regionale
pubblica il documento ‘‘Linee guida per la riforma urbanistica regionale”,
redatto dal gruppo di lavoro interdisciplinare.
A luglio 2002 viene organizzata una
conferenza stampa per la presentazione della bozza di articolato: inizia
l’attività di divulgazione della proposta finalizzata a raccogliere contribuiti
e osservazioni.
Da luglio 2002 a luglio 2003 vengono
organizzati, sull’intero territorio regionale, numerosi incontri di confronto e
scambio con le parti sociali (Associazioni, Ordini Professionali, Enti Locali,
ecc).
Proprio a luglio 2003 la Giunta
regionale approva la proposta di legge (dgr. n. 7/13687 del 18 luglio 2003). e,
contestualmente, dispone la sua trasmissione in Consiglio Regionale per l’esame
di merito da parte della V Commissione Consiliare ‘‘Territorio”.
Nel gennaio 2005 la V Commissione
licenzia il testo del progetto di legge e lo trasmette all’Aula consiliare per
l’esame e l’approvazione definitiva.
A febbraio di quest’anno il
Consiglio Regionale, dopo un dibattito durato tre giorni per l’esame dei 260
emendamenti presentati dai diversi gruppi consiliari, nel corso dell’ultima
seduta utile della legislatura procede all’approvazione della nuova legge.
Principi ispiratori della
legge
Vi si attua quanto previsto
dall’art. 117, terzo comma, che configura la materia del governo del territorio
tra quelle a legislazione concorrente in virtù della quale spetta alla Regione
la potestà legislativa in materia ‘‘salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.
I criteri ispiratori della proposta
sono:
• sussidiarietà, sia verticale
(competenza delle attività amministrative agli Enti locali più vicini ai
cittadini), che orizzontale (valorizzazione ed ampliamento degli spazi di
libertà e di responsabilità dei cittadini rispetto al ruolo delle istituzioni);
• sostenibilità delle scelte di
pianificazione, sia dal punto di vista ambientale, che sociale ed economico:
es.: cultura del recupero del territorio, minimizzazione del consumo del suolo,
etc.;
• partecipazione dei cittadini alla
definizione delle scelte di governo del territorio;
• flessibilità della pianificazione
territoriale, in contrapposizione con la rigidità del precedente modello,
gerarchico e a cascata.
La composizione della legge
La nuova legge regionale è formata
da 104 articoli ed è divisa in due parti, una dedicata alla pianificazione del
territorio e l’altra dedicata alla gestione del territorio.
Parte I - Pianificazione del
territorio
Gli strumenti di governo del
territorio sono articolati su tre livelli e correlati tra di loro e sono:
• Piano di governo del territorio
(PGT)
• Piano territoriale di
coordinamento provinciale (PTP)
• Piano territoriale regionale
(PTR).
Pianificazione comunale: le
innovazioni principali (artt 6-14)
Il Piano regolatore generale (PRG)
viene sostituito da un nuovo strumento: il Piano di governo del territorio
(PGT), articolato in tre atti (art. 7):
1. il Documento di piano (art. 8)
Definisce il quadro ricognitivo e
programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale che
l’Amministrazione comunale intende perseguire, nonchè il quadro conoscitivo del
territorio comunale come risultante delle trasformazioni avvenute e delle
specificità ed emergenze che possono costituire vincoli alla trasformabilità
del suolo e del sottosuolo.
Definisce, inoltre, l’assetto
geologico, idrogeologico e sismico.
Ha valore strategico e non ha
effetti di conformazione della proprietà dei suoli. Ha validità quinquennale ed
è sempre modificabile.
2. il Piano dei servizi (art. 9)
È lo strumento, già previsto dalla
l.r. 1/2001, attraverso il quale il Comune indica ed assicura la dotazione
delle attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, le aree per
l’edilizia residenziale e la dotazione di verde a supporto delle funzioni
insediate e previste.
Persegue l’armonizzazione tra
insediamenti e città pubblica e dei servizi.
Il piano dei servizi diviene lo
strumento di valorizzazione e raccordo con la programmazione comunale delle
opere pubbliche e delle infrastrutture.
Deve assicurare una dotazione di
attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale pari a 18 metri
quadrati per abitante (standard minimo).
Le previsioni del piano dei servizi
hanno carattere prescrittivo e vincolante.
Non ha termini di validità, salvo
che per i vincoli espropriativi che hanno efficacia quinquennale; può essere
sempre modificato.
3. il Piano delle regole (art. 10)
Riguarda per lo più la città
costuita, l’edificato che si è consolidato nel tempo, ma indica anche le aree
interessate dall’attività agricola, quelle con valore paesaggistico ed
ecologico ed individua quelle non soggette trasformazione urbanistica.
Identifica una serie di parametri
tipologici, morfologici (allineamenti, orientamenti, percorsi, consistenze volumetriche,
altezze), qualitativi e volumetrici esistenti e da rispettare nel caso di nuovi
interventi.
Ha valore prescrittivo e produce
effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.
Non ha termini di validità e può
essere sempre modificato.
Gli atti di PGT sono adottati ed
approvati dal Consiglio Comunale, salvo le verifiche di compatibilità con la
pianificazione provinciale. Si evidenzia, però, che la verifica di
compatibilità da parte della Provincia riguarda solo il Documento di piano.
Il coinvolgimento della Regione
nelle procedure di approvazione del PGT avviene solo per le determinazioni che
devono obbligatoriamente essere recepite da parte dell’Amministrazione comunale
nel Documento di piano (es. previsioni infrastrutturali). Il Comune ha la possibilità di avvalersi per
la redazione del PGT della Provincia o della Comunità montana in cui sono
inseriti, secondo modalità, tempi ed oneri definiti con apposita
convenzione.
È contemplata anche la possibilità
per i Comuni di costituire consorzi o stipulare convenzioni per la
pianificazione complessiva e coordinata dei rispettivi territori.
Gli atti di PGT sono inefficaci nei
seguenti casi:
1. il mancato deposito presso la
Segreteria comunale, nei tempi previsti, degli atti di PGT adottati;
2. la mancata decisione, nei tempi
previsti, da parte del Consiglio Comunale in merito alle osservazioni
presentate al PGT;
3. il mancato recepimento nel
Documento delle osservazioni formulate
dalla Provincia.
I piani attuativi comunali (art. 12)
sono confermati come strumento per l’attuazione degli interventi di
trasformazione e sviluppo indicati nel documento di piano. I piani attuativi
fissano in via definitiva gli indici urbanistico-edilizi necessari
all’attuazione delle previsioni contenute negli stessi. Hanno valore
prescrittivo e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.Se
conformi al PGT i Piani attuativi sono adottati ed approvati dalla Giunta
comunale, con 15 giorni di pubblicazione e 15 giorni per le osservazioni.Se in
variante al PGT i Piani attuativi sono adottati dalla Giunta comunale,
approvati dal Consiglio comunale (con 30 giorni di pubblicazione e 30 giorni
per le osservazioni), con verifica di compatibilità con gli aspetti
sovracomunali del PTCP, effettuata dalla Provincia entro 120 giorni, pena il
silenzio-rifiuto.
Viene introdotto, inoltre, un nuovo
sistema di pianificazione in cui:
- il Documento di piano svolge un
ruolo di ‘‘regia” della politica complessiva sul territorio;
- gli aspetti regolamentativi e gli
elementi di qualità della città costruita sono affidati al Piano delle regole;
- l’armonizzazione tra insediamenti
e città pubblica e dei servizi viene affidata al Piano dei servizi.
In particolare, il Piano delle
Regole ed il Piano dei Servizi sono pensati come strumenti dotati di
un’autonomia di elaborazione, previsione ed attuazione, che, però,
interagiscono costantemente attraverso la coerenza ed il rapporto reciproco con
il Documento di piano.
Viene, inoltre, superato il concetto
di zone omogenee sancito dal D.M. n. 1444/1968.
Vengono introdotti meccanismi
(facoltativi per i Comuni) di compensazione, perequazione ed incentivazione
urbanistica (art. 11), con il duplice obiettivo di assicurare una maggiore
equità tra i proprietari di aree e/o immobili interessati dagli interventi ed
agevolare la realizzazione dei servizi e delle infrastrutture.
Sono indicate due modalità per
applicare la perequazione urbanistica:
- perequazione generalizzata, ovvero
riguardante l’intero territorio comunale;
- perequazione parziale o limitata,
ovvero per ambiti o comparti edificatori.
Il Documento di piano può, inoltre,
prevedere una disciplina di incentivazione (pari al max al 15% della volumetria
ammessa) a fronte di interventi che realizzano rilevanti benefici pubblici
aggiuntivi rispetto a quelli dovuti e coerenti con gli obiettivi fissati.
Ulteriori agevolazioni, che incidono sulle opere di urbanizzazione, sono
previste per promuovere l’edilizia bioclimatica ed il risparmio energetico.
- Periodo transitorio
Gli strumenti urbanistici comunali
vigenti conservano efficacia fino all’approvazione del PGT e, comunque, non
oltre 4 anni dalla data di entrata in vigore della legge.
Nei Comuni con PRG approvato dopo la
l.r. 51/75 (art. 25, comma 1), fino all’adeguamento dei PRG vigenti (e comunque
non oltre i 4 anni suddetti), si dovrà
procedere a:
- approvazione di atti di
programmazione negoziata (tra cui i PII);
- insediamenti produttivi con la
procedura della Sportello Unico;
- varianti ‘‘minori” ai sensi
dell’articolo 2, comma 2 della l,r, 23/97;
- piani attuativi in variante con
procedura semplificata (art. 3 della l.r. 23/97);
- adozione del Piano dei Servizi
(con i contenuti e le procedure della presente legge) in attuazione del PRG
vigente.
Nei Comuni con PRG approvato prima
della l.r. 51/75 (art. 25, comma 2), fino all’adeguamento dei PRG vigenti (e
comunque non oltre i 4 anni suddetti), si dovrà procedere a:
- approvazione di piani attuativi
che non costituiscono variante al PRG;
- approvazione di varianti dirette
alla localizzazione di opere pubbliche.
Per i PTCP, PRG e loro varianti e
Piani attuativi già adottati all’entrata in vigore della presente legge si
applicano le disposizioni vigenti all’atto della loro adozione.
- Passaggio dal PRG al PGT
La legge regionale distingue
sostanzialmente due differenti modalità di adeguamento alla nuova legge in base
all’ampiezza demografica dei Comuni.
Nei Comuni con popolazione pari o
superiore ai 15.000 abitanti è previsto l’avvio del procedimento di adeguamento
dei PRG vigenti entro 1 anno dall’entrata in vigore della presente legge.
Nei Comuni con popolazione inferiore
ai 15.000 abitanti è previsto l’avvio del procedimento di adeguamento dei PRG
vigenti entro 1 anno dall’entrata in vigore della delibera di Giunta regionale
con la quale si indicano, su proposta dell’Authority per la programmazione
territoriale (vedi successivo punto 8), modalità semplificate ed essenziali per
la redazione degli atti di PGT per tali Comuni.
La legge dispone che la delibera di Giunta
regionale di cui sopra venga emanata entro 1 anno dalla data di entrata in
vigore della legge.
- Authority per la
programmazione territoriale (art. 5)
Si tratta di un organismo nuovo,
avente compiti di monitoraggio del funzionamento della legge regionale e
dell’attività di pianificazione svolta da Comuni e Province.
All’Autorità è, inoltre, affidato il
compito di indirizzare la Giunta Regionale nella definizione dei contenuti
minimi degli atti di PGT per i Comuni con meno di 15.000 abitanti.
L’Autorità, la cui natura giuridica
non è definita chiaramente, è nominata dal Consiglio Regionale e dura in carica
2 anni.
Pianificazione provinciale:
il Piano territoriale di coordinamento provinciale (artt.
15-18)
Il Piano territoriale della
Provincia recupera la qualifica di piano ‘‘di coordinamento” (art. 15).
Da evidenziare che il Piano
individua, con efficacia prevalente sui PGT, le aree destinate all’attività
agricola, specificandone le norme di valorizzazione, uso e tutela.
Risutano, altresì, vincolanti:
- le previsioni relative ai beni
ambientale e paesaggistici;
- le previsioni relative alla
localizzazione di infrastrutture correlate a previsioni della programmazione e
pianificazione regionale;
-
le previsioni relative a vincoli di tipo idrogeologico e sismico.
Pianificazione regionale (artt.
19-22):
il Piano territoriale
regionale e il Piano territoriale regionale d’area (art. 20,
commi 6 e 7)
Il Piano territoriale regionale è
strumento di programmazione e di conoscenza, espressione di una vera politica
di governo del territorio, indica gli elementi essenziali dell’assetto
territoriale e definisce i criteri e gli indirizzi per la redazione degli atti
di programmazione territoriale di Province e Comuni.
Il PTR può, inoltre, in relazione ad
obiettivi prioritari di interesse regionale o sovraregionale, individuare
previsioni, concernenti la realizzazione di infrastrutture, aventi efficacia di
prevalenza immediata e diretta su ogni altro atto di programmazione/pianificazione,
con l’eccezione dei parchi naturali e delle aree naturali protette.
Per riequilibrare le condizioni
economico-sociali, il PTR può individuare forme di compensazione
economico-finanziaria a favore degli enti locali ricadenti in ambiti oggetto di
previsioni che limitano, ad esempio per ragioni di tutela ambientale, le
possibilità di sviluppo.
Il Piano territoriale regionale
d’area (art. 20, commi 6 e 7) è un nuovo strumento, di cui antesignano e
prototipo è stato il Piano territoriale d’area Malpensa.
Attuativo del PTR, pianifica aree
vaste, interessate da opere, interventi o destinazioni funzionali aventi
rilevanza regionale o sovraregionale.
Le disposizioni ed i contenuti del
Piano territoriale regionale d’area hanno efficacia diretta e cogente nei
confronti dei Comuni e delle Province compresi nel relativo ambito.
È approvato dalla Regione e prevede
il passaggio in Giunta ed in Consiglio Regionale.
Parte II - Gestione del
territorio
Titolo I - Disciplina degli
interventi sul
territorio
Definizione degli interventi
edilizi
(Capo I - artt. 27-32)
La definizione degli interventi
edilizi ha valore vincolante per tutti i Comuni lombardi ed ha piena
operatività.
Gli interventi di demolizione e
ricostruzione (art. 27) sono definiti come ristrutturazione edilizia e possono
prevedere il mantenimento della stessa volumetria anche con diversa sagoma.
Permesso di costruire
(Capo II - artt. 33-40)
Il permesso di costruire
‘‘sostituisce” la concessione edilizia.
Vengono stabilite le trasformazioni
subordinate a permesso di costruire.
Si prevede esplicitamente che le
strutture temporanee di cantiere non debbano essere soggette a permesso di
costruire.
È stato, inoltre, dettagliatamente
disciplinato il potere di annullamento da parte della Regione dei permessi di
costruire illegittimi.
Denuncia di inizio attività
(Capo III - artt. 41-42)
La denuncia di inizio attività viene
estesa pressochè a tutti gli interventi edilizi.
Si precisa però che rimangono
esclusi dalla DIA gli interventi da realizzare nelle zone agricole.
A parte l’eccezione sopra ricordata,
la legge pone la piena alternatività tra permesso di costruire e denuncia di
inizio attività, per cui il cittadino che interviene sul territorio potrà
scegliere indifferentemente tra denuncia di inizio attività e permesso di
costruire.
Oneri di urbanizzazione e
contributo di costruzione
(Capo IV - artt. 43-48)
Viene ridotto da 5 a 3 anni il
periodo in cui scatta l’obbligo di aggiornamento degli oneri di urbanizzazione.
Si precisa che le opere di
urbanizzazione devono essere eseguite contestualmente alla realizzazione di
tutti gli interventi.
Sono previste riduzioni degli oneri
nei casi di interventi di edilizia bioclimatica o finalizzata al conseguimento
del risparmio energetico.
Mutamenti delle destinazioni
d’uso di immobili e variazioni essenziali
(Capo VI - artt. 51-54)
Si prevede espressamente che il
Piano dei Servizi possa stabilire criteri e modalità per cui, in luogo del
reperimento totale o parziale degli standard o della dotazione di attrezzature
nelle aree o edifici interessati al mutamento di destinazione d’uso, si possa
cedere altra area o immobile idoneo nel territorio comunale.
È prevista, altresì, la possibilità
di monetizzazione dell’area da acquisire a standard.
Titolo II - Norme in materia
di prevenzione dei rischi geologici, idrogeologici
e sismici
Resta operante la disciplina statale
di carattere idrogeologico con particolare riferimento al PAI (Piano di Assetto
Idrogeologico).
Titolo III - Norme in materia
di
edificazione nelle aree
destinate
all’agricoltura
Nelle aree destinate
all’agricoltura, gli interventi sono assentibili unicamente mediante permesso
di costruire.
Titolo IV - Attività edilizie
specifiche
Recupero ai fini abitativi
dei sottotetti esistenti
(Capo I - artt.63-65)
Rispetto alla formulazione
sottoposta al Consiglio Regionale non è stato approvato l’articolo 65
contenente la definizione puntuale degli interventi.
Si potrà comunque continuare a
recuperare i sottotetti in quanto nella sostanza non è stato modificato il
concetto di ‘‘sottotetto esistente”.
Norme per la realizzazione
dei parcheggi (Capo II - artt. 66-69)
Viene precisato il regime economico
per la realizzazione dei parcheggi.
Si stabilisce che i parcheggi
residenziali e non, anche in eccedenza alla misura minima, prevista dalla legge
nazionale n°122/89 costituiscono opere di urbanizzazione ed il relativo titolo
abilitativo è gratuito.
Titolo V - Beni paesaggistici
Nell’ambito delle competenze statali
resta in vigore il Decreto Legislativo n°42/2004 (Codice Urbani), al quale si
fa esplicito riferimento nel testo della legge regionale.
Titolo VI - Procedimenti speciali e
discipline di settore
Programmi integrati di
intervento
(Capo I - artt. 87-94)
La disciplina dei programmi
integrati di intervento (di cui alla l.r. 9/99) prevede che i termini di
pubblicazione siano dimezzati (15+15gg anzichè gli attuali 30gg+30gg) anche nel
caso di approvazione dei programmi a mezzo di accordi di programma in variante
urbanistica.
Disposizioni transitorie e
finali
Per Quanto concerne il Programma
pluriennale di attuazione decade l’obbligo, per tutti i Comuni della Lombardia,
della formazione del programma pluriennale.
I PPA attualmente vigenti conservano
la loro efficacia fino alla loro scadenza, fatta salva la facoltà per i Comuni
di deliberarne la revoca.
Abrogazioni
La legge regionale è strutturata
come una disciplina normativa con valore di Testo unico.
Coerentemente, l’articolo 103
stabilisce la disapplicazione di quelle norme statali che, non costituendo
principio fondamentale del governo del territorio, se mantenute, avrebbero
potuto interferire e dare luogo ad un doppio regime in Lombardia.
In particolare, sono state
disapplicate esplicitamente:
- la definizione degli interventi
edilizi;
- la disciplina dello Sportello
Unico per l’edilzia e dell’attività edilizia libera;
- la disciplina del permesso di
costruire e della DIA;
- la determinazione delle variazioni
essenziali;
- parte della disciplina delle
espropriazioni.
Nella stessa linea, l’articolo 104
abroga le norme regionali urbanistiche o con valenza urbanistica che si sono
stratificate dal 1975 ad oggi.
Molte di tali leggi sono state
assorbite e, quando necessario, modificate e precisate nella legge 12/2005.