ACCERTAMENTI ISPETTIVI IN MATERIA PREVIDENZIALE E ASSICURATIVA – CIRCOLARE INPS

N° 124/1998

La Direzione Generale dell'INPS con circolare n° 124 del 10 giugno 1998 ha fornito chiarimenti in merito alle modalità di svolgimento dell'accertamento ispettivo in materia previdenziale. Con la citata circolare l'Istituto precisa che l'accertamento ispettivo deve concludersi con un verbale sia nei casi di riscontrata irregolarità che nei casi di regolarità. Al fine di dare certezza al datore di lavoro l'INPS dispone che è inoltre previsto il divieto di accertamenti su situazioni precedenti l'eseguita ispezione tranne i casi in cui ciò si renda necessario o per comportamenti omissivi del datore di lavoro o per denuncia del lavoratore. Si pubblica qui di seguito il testo della circolare in parola.

Inps - Circolare 10 giugno 1998, n. 124

Oggetto: Attività ispettiva - Chiarimenti: legge 8 agosto 1995, n. 335 - Articolo 3, comma 9 e legge 29 luglio 1996, n. 402 - Modalità

Il fenomeno del lavoro irregolare nelle diverse tipologie diffuse, le cui dimensioni e caratteristiche, nonché le cause e le conseguenze socio-economiche, sono oggetto di attenta analisi, per la sua incidenza, anche nelle sedi istituzionali, richiedono da un lato una sempre maggiore integrazione delle risorse umane e strumentali a disposizione dell'attività di vigilanza, dall'altro lo sviluppo continuo della capacità di accertamento accompagnato, senza intaccare ovviamente il rispetto delle norme, dalla flessibilità adattativa delle modalità ispettive alle diverse situazioni, in coerenza con il piano operativo formulato dalle strutture periferiche secondo le indicazioni fornite da questa Direzione generale con il messaggio n. 14021 del 1° aprile 1998. A tale fine si osserva peraltro che si è venuta evidenziando nel tempo una certa rigidità nella interpretazione della circolare n. 314 del 27 dicembre 1995 e della successiva n. 226 del 21 novembre 1996, non del tutto confacente allo spirito essenziale delle leggi ivi illustrate e contrastante la esigenza di affrontare, nell'azione di vigilanza, in modo evolutivo i macrofenomeni sopra accennati, a cui invece si è ispirato il piano operativo. Si ritiene quindi opportuno richiamare qui di seguito la normativa illustrata nelle circolari sopra citate onde evitare interpretazioni non aderenti allo spirito e alle finalità del sistema normativo e funzionale vigente.

1. In sostanza l'art. 3, comma 20 della legge 8 agosto 1995 n. 335 – che testualmente recita “gli accertamenti ispettivi in materia previdenziale ed assicurativa esperiti nei confronti dei datori di lavoro debbono risultare da appositi verbali, da notificare anche nei casi di constatata regolarità” – ha inteso formalizzare con il verbale le constatazioni conclusive oggetto dell'accertamento ispettivo, sia per i casi di riscontrate irregolarità, che nei casi di riscontrata regolarità nella materia oggetto dell'ispezione. Ciò ai fini di certezza nei confronti del datore di lavoro, in ordine al momento dell'ispezione, all'oggetto dell'accertamento nonché delle risultanze di questo. Si tenga in proposito coerentemente presente, secondo quanto pur precisato al punto 5) primo capoverso della citata circolare 314/1995, che il verbale con esito di regolarità non può sostituire la certificazione di correttezza e/o regolarità contributiva necessaria per la partecipazione a gare di appalto e la liquidazione dei conti finali.

2. La successiva legge 29 luglio 1996 n. 402 (art. 3, comma 3), all'art. 3, comma 20 della legge 335/1995 ha testualmente aggiunto “Nei casi di attestata regolarità ovvero di regolarizzazione conseguente all'accertamento ispettivo eseguito, gli adempimenti amministrativi e contributivi relativi ai periodi di paga anteriori alla data dell'accertamento ispettivo stesso non possono essere oggetto di contestazioni in successive verifiche ispettive, salvo quelle determinate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro o conseguenti a denunce del lavoratore”.

La norma, nell'evidente intento di favorire la certezza e contestualmente evitare sovrapposizioni e difformità interpretative fa riferimento all'accertamento ispettivo “eseguito”, precisando che accertamenti successivi non possono dar luogo a contestazioni, ovviamente in eadem materia, e comunque esclude dal dettato normativo le contestazioni determinate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro, ovvero conseguenti a denunce del lavoratore.

3. La complessiva formulazione della norma non elude, infatti, né lo potrebbe, il principio di obbligatorietà e di indisponibilità dell'assicurazione previdenziale che presiede la materia, né d'altro canto intacca la potestà di autotutela della pubblica amministrazione, ma si propone di conferire, per quanto possibile nel contesto normativo vigente, certezza al datore di lavoro sugli adempimenti amministrativi e contributivi oggetto degli accertamenti ispettivi per i periodi precedenti l'accertamento stesso, richiamando tutti gli elementi di trasparenza dell'accertamento, ivi compresi, nella elencazione a verbale, i documenti esaminati, in modo tale che, anche per gli effetti sanzionatori, non si abbiano a determinare direttive implice, soggette a interventi successivi e difformi anche da parte di funzionari ispettivi di diversa appartenenza. In sostanza l'effetto inibitorio della normativa in questione per i periodi precedenti l'accertamento ispettivo si produce nell'ambito delle situazioni sottoposte all'accertamento stesso, e come chiaramente illustrato nella stessa circolare 226/1996, non opera per le situazioni determinate da comportamenti omissivi o irregolari del datore di lavoro e ovviamente, in caso di denuncia del lavoratore.

È importante sottolineare che la norma prosegue limitando la responsabilità patrimoniale dei funzionari preposti all'accertamento ai soli casi di dolo o colpa grave, per cui la illustrazione si richiama in toto il punto 6) della sopracitata circolare. Dalla contestualità delle disposizioni richiamate si evince la preclusione, salvo il caso di comportamenti omissivi o irregolari, a contestazioni successive e difformi nei soli casi di attestata regolarità a carattere generale ovvero nelle situazioni specificamente verificate, coerentemente con le esigenze di certezza e di trasparenza già delineate nella formulazione della precedente legge 8 agosto 1995 n. 335, art. 3, comma 9.

La delimitazione dell'ambito di responsabilità patrimoniale dei funzionari di vigilanza si inserisce infatti a sostegno della connessione tra l'attestato di regolarità e l'oggetto e l'ambito dell'accertamento.

È di tutta evidenza che qualora il programma ispettivo, da formulare in coerenza con le linee programmatiche di cui al messaggio n. 14021 del 1° gennaio 1998, preveda ispezioni mirate alla individuazione del lavoro nero, la cui presenza è da ricercare maggiormente in determinati o individuabili settori merceologici o alle verifiche delle attività stagionali e periodiche, ovvero abbia finalità specifiche, non favorisce per sua natura ispezioni a carattere completo. Dalla presenza di programmi ispettivi del tipo esemplificato discende implicitamente il carattere limitato del mandato ispettivo, per la natura stessa del tipo di programma, che risulterà anche collegato al tempo di durata dell'ispezione e all'occorrente rapidità. Sarà in ogni caso fondamentale che risulti dal verbale ispettivo rilasciato quanto oggetto dell'accertamento limitato.

Non va peraltro sottaciuto che, qualora nel corso dell'attività ispettiva programmata si evidenzino situazioni di più ampia irregolarità, il funzionario di vigilanza potrà autonomamente e responsabilmente valutare una formula di riserva, nel contesto del verbale, di ulteriori accertamenti necessari ovvero, preavvertendo l'ufficio preposto alla programmazione ispettiva, la prosecuzione dell'ispezione sul piano generale, con gli effetti successivi di ampliamento dell'ambito di preclusione, salve sempre, lo si ripete, le situazioni derivanti da comportamenti omissivi ed evasivi del datore di lavoro ovvero da denunce dei lavoratori.

4. Circa la individuazione dei comportamenti omissivi o irregolari, nel mentre si richiama il punto 4 della circolare 226/1996, si sottolinea l'evidenza del carattere necessariamente non esaustivo dei comportamenti omissivi e/o irregolari ivi descritti, per la natura stessa dei fenomeni che si vanno evidenziando, cui fanno riscontro comportamenti adattativi e mutevoli, non suscettibili di indicazioni tassative e rimessi alla attenta valutazione e consapevolezza del funzionario di vigilanza e degli Uffici. Si richiama altresì la ulteriore situazione non preclusiva derivante dalla circostanza nella quale l'azienda non proceda alla regolarizzazione e si rendano pertanto necessari ulteriori accertamenti, talora resi necessari dalla presenza di ricorsi amministrativi o giudiziari.

Dalla complessiva disamina di cui sopra scaturisce di certo una indicazione ad evitare sovrapposizioni di azioni ispettive, nel rispetto delle norme in argomento e coltivando fondamentalmente le integrazioni delle diverse risorse ispettive, con collegamento nei programmi e nelle azioni ispettive, ma altresì rifuggendo distorsioni interpretative, non armonizzate all'ampio spettro dei fenomeni evasivi ed elusivi e all'esigenza di verifiche su una ampia platea di contribuenti.

5. Quanto alla metodologia delle indagini, su cui ampiamente si è soffermata la circolare n. 314 del 27 dicembre 1995, nei punti 2 e 3, va detto che la stessa può ritenersi un vademecum indicativo nelle diverse situazioni sopra richiamate ma non può considerarsi né esaustivo né vincolante considerata la evoluzione sia della modulistica ivi richiamata, sia del continuo incremento delle Banche dati disponibili, nonché delle diverse riforme in corso, quali ad esempio quella fiscale e quella organizzatoria della pubblica funzione. Lo sviluppo progressivo della funzione formativa consentirà di aggiornare costantemente, di adeguare e di affinare le modalità accertative della vigilanza, tenendo anche conto del processo di omogeneizzazione delle regole, cui deve di necessità corrispondere una adattabilità culturale nei metodi che eviti elencazioni tassative e perentorie.