APPALTI PUBBLICI - INAMMISSIBILE INSERIRE NEI CONTRATTI CLAUSOLE DI ANTICIPATA PREVISIONE E REGOLAMENTAZIONE DEGLI ONERI AGGIUNTIVI DERIVANTI DAI VINCOLI IMPOSTI ALLA P.A. DAL PATTO DI STABILITA’

(Deliberazione Corte dei Conti - sez. regionale controllo per l’Emilia Romagna del 13 marzo 2009 n. 5)

Le regole vigenti del patto di stabilità interno, hanno imposto, anche per la spesa in conto capitale, un limite annuale di cassa. Tale criterio, sulla cui utilità, nell’attuale fase economica di grave depressione, vengono avanzati da più parti forti dubbi, limita fortemente la capacità di spesa degli enti locali, imponendo loro l’obbligo di programmare, ed eventualmente ridimensionare, le varie fasi della procedura di spesa conseguenti all’approvazione degli interventi finanziati con entrate in conto capitale. Poiché, al momento, non risultano provvedimenti di legge che abbiano in qualche modo aggiornato le disposizioni riguardanti i vincoli di cassa, deve dirsi che, in carenza di tali innovazioni da più parti auspicate, si impone tuttora agli amministratori la necessità di una attenta programmazione degli interventi che intendono attuare, in modo tale che siano avviate solo quelle opere le cui procedure contabili risulteranno compatibili con i limiti stabiliti dalla legge, quando scadranno le date di pagamento.

Una diversa programmazione di tali interventi, anche se finanziati con fondi propri, in base alla quale già risulti evidente l’impossibilità di portare a termine la fase relativa ai pagamenti, se non violando il patto, appare quindi inammissibile sulla base del vigente quadro normativo.

Deve considerarsi inammissibile ogni ipotesi di inserimento di clausole di anticipata previsione e regolamentazione degli oneri aggiuntivi, cui gli enti andrebbero incontro per le inadempienza contrattuale connesse ai vincoli di cassa imposti dal patto.

Sempre in termini astratti, non si può escludere che l’aumento dei costi a carico del bilancio degli enti, derivante da tale scelta, possa essere configurato come una ipotesi di responsabilità contabile.

…omissis…

FATTO

Il Sindaco del Comune di __________ ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n. 131, richiesta di parere riguardante la legittimità dell’inserimento nei contratti di appalto di lavori pubblici di clausole che prevedano il riconoscimento di interessi per ritardati pagamenti.

Ha fatto presente il richiedente che il Comune di _______ ha finanziato, negli anni 2004/2006, con proventi straordinari propri, varie opere pubbliche di utilità sociale che sono di prossimo affidamento. Considerato che il patto di stabilità, a cui è soggetto quell’Ente, non dovrebbe consentire di disporre puntualmente i pagamenti degli stati di avanzamento o dei conti finali di quelle opere, egli ha chiesto se sia legittimo introdurre negli atti degli appalti dei lavori, la cui copertura finanziaria è comunque assicurata da proventi comunali propri, apposite clausole contrattuali che prevedano ab origine la corresponsione di interessi sui ritardati pagamenti, quando tali ritardi siano stati determinati dall’obbligo di rispettare i vincoli del patto di stabilità e non dipendano da ritardi od omissioni dei responsabili del servizio.

Ha chiesto inoltre se tali clausole contrattuali, una volta accettate dalle parti contraenti, possano superare le previsioni di cui all’art. 133, 1° comma del D.Lgs. 163/2006.

DIRITTO

L’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 attribuisce alle Regioni e, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, se istituito, anche ai Comuni, Province e Città metropolitane la facoltà di richiedere alla Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica.

La Sezione delle Autonomie, con documento approvato nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha fissato principi e modalità di esercizio dell’attività consultiva.

A tal proposito è prevalso l’orientamento di limitare l’ammissibilità delle richieste, sul piano soggettivo, agli organi rappresentativi degli Enti ( Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco, o, nel caso di atti di normazione, i rispettivi Consigli regionali, provinciali, comunali.

Nell’ipotesi in esame, la suindicata richiesta di parere, in quanto formulata dal Sindaco del Comune di __________ appare soggettivamente ammissibile.

Con riguardo al piano oggettivo, con gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti sia nella già richiamata adunanza del 27 aprile 2004 e sia nella deliberazione n. 5/AUT/2006 del marzo 2006, sono stati precisati i limiti della funzione consultiva, chiarendo che essa deve ritenersi circoscritta “alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.

Nel caso in esame vengono proposte questioni che appaiono connesse ad una specifica fattispecie, la cui concreta soluzione è affidata alle autonome scelte dell’Ente richiedente. Deve pertanto ritenersi che le problematiche segnalate rimangono escluse dall’ambito oggettivo che è stato definito nei criteri generali appena richiamati, ed ai quali risulta ispirato il costante orientamento di altre Sezioni regionali di controllo (si veda, da ultima, Sez. Veneto delibera 141/2008/Cons.).

Questa Sezione rileva, tuttavia, che è presente nel quesito un punto connesso alla generale applicazione del patto di stabilità interno. Ciò le impone, astraendo dalla fattispecie contrattuale alla quale l’Ente ha fatto riferimento, di richiamare i principi che riguardano tale fondamentale strumento di coordinamento della finanza pubblica, con particolare riferimento agli effetti dei limiti annuali di cassa ivi previsti.

Premesso che tali vincoli rientrano in quella necessaria e rigorosa strategia di riequilibrio del settore che da anni viene perseguita dal legislatore nazionale, va precisato che le regole vigenti del patto di stabilità interno hanno imposto, anche per la spesa in conto capitale, un limite annuale di cassa. Tale criterio, sulla cui utilità, nell’attuale fase economica di grave depressione, vengono avanzati da più parti forti dubbi, limita fortemente la capacità di spesa degli enti locali, imponendo loro l’obbligo di programmare, ed eventualmente ridimensionare, le varie fasi della procedura di spesa conseguenti all’approvazione degli interventi finanziati con entrate in conto capitale.

Poiché, al momento, non risultano provvedimenti di legge che abbiano in qualche modo aggiornato le disposizioni riguardanti i vincoli di cassa cui ha fatto riferimento il Comune di _______, deve dirsi che, in carenza di tali innovazioni da più parti auspicate, si impone tuttora agli amministratori la necessità di una attenta programmazione degli interventi che intendono attuare, in modo tale che siano avviate solo quelle opere le cui procedure contabili risulteranno compatibili con i limiti stabiliti dalla legge, quando scadranno le date di pagamento. Una diversa programmazione di tali interventi, anche se finanziati con fondi propri, in base alla quale già risulti evidente l’impossibilità di portare a termine la fase relativa ai pagamenti, se non violando il patto, appare quindi inammissibile sulla base del vigente quadro normativo. Ugualmente inammissibile deve considerarsi ogni ipotesi di inserimento di clausole di anticipata previsione e regolamentazione degli oneri aggiuntivi, cui gli enti andrebbero incontro per le inadempienza contrattuale connesse ai vincoli di cassa imposti dal patto.

Nelle sopra esposte considerazioni è il parere della Sezione sulla richiesta avanzata.

Così deliberato in Bologna nell’adunanza del 13 marzo 2009.