LAVORI PUBBLICI - RESPONSABILITA' AMMINISTRATIVA E CONTABILE PER IL RITARDO NEI PAGAMENTI

(Corte dei Conti, sez Emilia Romagna, 3/8/1998, n. 639/R)

E' connotata da colpa grave la condotta violativa delle norme che regolano la fattispecie del ritardo nei pagamenti dei lavori pubblici per il carattere di assoluta prevedibilità (certezza) dell'evento dannoso che ne consegue. L'entità del danno risarcibile può essere tuttavia ridotta tenuto conto delle difficoltà che i convenuti possono aver incontrato nel migliorare l'effìcienza dell'apparato cui erano preposti.)

DIRITTO

Deve preliminarmente essere respinta l'eccezione sollevata in relazione alla prescrizione di alcune partite di danno. Infatti si considera che nella fattispecie - trattandosi di dipendenti dello Stato ed essendo l'emissione dei mandati di pagamento (che costituisce il dies a quo dal quale far decorrere la prescrizione del diritto risarcitorio a favore dell'erario) intervenuta prima della data di entrata in vigore (14.1.1994) della norma che ha ridotto a cinque anni la maturazione dell'evento estintivo di tale diritto - deve essere applicato il termine decennale con la limitazione scaturita dall'art. 1, 1° comma, della legge n. 20 del 1994, secondo cui ove alla predetta data del 14.1.1994 il cennato termine risulti in corso, potrà essere computato, per la parte residua successiva, ai sensi dell'art. 252 delle disposizioni di attuazione del codice civile, per non più di cinque anni. A ciò si aggiunga che il decreto legge n. 79 del 1996 e le successive modificazioni hanno confermato che per i fatti per i quali stia decorrendo un termine di prescrizione decennale, la stessa si compie entro il 31 dicembre 1998.

Deve respingersi anche la domanda di integrazione del contraddittorio con la chiamata dei responsabili degli uffici amministrativi addetti ai pagamenti, condividendosi l'assunto del pubblico ministero, il quale ha sottolineato che l'atto introduttivo del giudizio riposa sulla mancata tempestiva provvista dei fondi necessari per i pagamenti, atteso che quelli disponibili erano andati in perenzione ai sensi dell'art. 4 della legge n. 407 del 1977 e non vi è dubbio che tale azione rientri nelle precise competenze dei vertici della struttura amministrativa, provveditore alle opere pubbliche o magistrato per il Po, essendo irrilevante in tale fase la condotta dei funzionari addetti ai pagamenti, posto che tale atto non può avere luogo se non vi è disponibilità di fondi sul pertinente capitolo di spesa.

Nel merito si osserva che l'arco temporale di riferimento delle responsabilità di cui è causa è stato correttamente individuato dal pubblico ministero nel periodo ricompreso tra la data di andamento dei cottimi e della ultimazione dei lavori e la data di proposizione della domanda giudiziale da parte dell'impresa Zagaglia, avvenuta il 20.10.1982.

Ne consegue che i convenuti Cerutti Giancarlo, Presidente del magistrato per il Po dall'1.10.1985 al 4.2.1990; Colucci Giuseppe, Provveditore alle opere pubbliche dal settembre 1986 al luglio 1989, e Controne Giuseppe, Provveditore alle opere pubbliche dall'1.8.1985 al 30.8.1986, essendo stati preposti ai rispettivi uffici in epoca successiva alla domanda giudiziale dell'ottobre 1982, vanno mandati esenti da responsabilità.

Venendo all'esame delle restanti posizioni, al fine di stabilire il grado di colpa dei convenuti, si devono prioritariamente considerare le norme che regolano la fattispecie del ritardo nei pagamenti dei lavori pubblici.

Secondo l'art. 35 del Capitolato generale di appalto, approvato con d.P.R. n. 1063 del 1962, qualora il certificato di pagamento delle rate in acconto non sia emesso, per mancata tempestiva contabilizzazione dei lavori o per qualsiasi altro motivo attribuibile all'amministrazione, entro i termini di cui al secondo comma del precedente art. 33 (45 giorni dal verificarsi delle circostanze previste nel capitolato speciale d'appalto), spettano all'appaltatore gli interessi legali sulle somme dovute fino alla data di emissione del detto certificato. Qualora tale emissione ritardi ancora per oltre 90 giorni, dal giorno successivo a tale scadenza è dovuto l'interesse di mora. La misura di tale interesse è accertata annualmente con decreto dei Ministri per il tesoro e per i lavori pubblici. Qualora l'emissione del titolo di spesa a favore dell'appaltatore sia ritardata oltre 30 giorni dall'emissione del certificato di acconto, spettano all'appaltatore stesso gli interessi legali sulla somma dovuta dallo spirare del termine suddetto e fino alla data di emissione del titolo di spesa. Ove tale emissione ritardi ancora per oltre 90 giorni, sono dovuti gli interessi moratori computati a norma del comma precedente. Tutti gli interessi da ritardo sono interessi di mora comprensivi del risarcimento del danno ai sensi dell'art. 1224, 2° comma del codice civile.

L'art. 36 del medesimo capitolato stabilisce che qualora l'emissione del titolo di pagamento della rata di saldo comprensiva delle ritenute, sia ritardata per più di 120 giorni dalla data del certificato di collaudo per motivi attribuibili all'amministrazione, spettano all'appaltatore gli interessi legali sulla rata medesima a partire dal giorno successivo alla scadenza del termine suindicato. Comunque, fermo restando il disposto dell'art. 96, 2° comma, del regolamento approvato con regio decreto 25 maggio 1895, n. 350, qualora la emissione del titolo di pagamento del saldo non venga effettuata entro 120 giorni dalla data entro la quale doveva essere rilasciato il certificato di collaudo, dal giorno successivo alla scadenza di tale termine l'appaltatore ha diritto alla corresponsione degli interessi legali fino al giorno dell'emissione del titolo di pagamento. Nei casi di cui ai commi precedenti, qualora l'emissione del titolo di pagamento della rata di saldo ritardi ancora per oltre 90 giorni, dal giorno successivo a tale scadenza sono dovuti gli interessi moratori computati a norma del primo comma dell'art. 35.

La disciplina intervenuta nel 1981, legge 10.12.1981 n. 74 1, all'art. 4 ha poi stabilito che l'importo degli interessi per ritardato pagamento dovuti in base a norme di legge, di capitolato generale o speciale o di contratto, viene computato e corrisposto in occasione del pagamento, in conto o in saldo, immediatamente successivo, senza necessità di apposite domande o riserve; con ciò il legislatore ha reso automatica, nel caso di ritardato pagamento, la corresponsione di interessi all'appaltatore-creditore, che abbia eseguito regolarmente i lavori ed ha reso nulla ogni diversa o contraria pattuizione.

Alla luce della suaccenata disciplina cogente non vi sono dubbi sulla gravità della colpa che derivi dalla sua violazione per la connotazione di assoluta prevedibilità (certezza) dell'evento dannoso che ne consegue. E perciò indubitabile che tra i doveri di chi riveste la responsabilità gestionale dell'ufficio vi sia quello di provvedere mediante una congrua organizzazione alla tempestiva predisposizione delle risorse necessarie per il sollecito pagamento dei singoli debiti che nel tempo vanno maturando. Tale condotta integra il grado minimo di diligenza richiesto laddove si gestisce istituzionalmente un'attività contrattuale di tipo privatistico e si soggiace per ciò stesso alle norme di diritto comune oltre che a quelle ad evidenza pubblica.

Né possono essere considerate esimenti le difese fondate sulla carenza di personale, seguita al d.P.R. n. 616 del 1977, ovvero quelle che riferiscono genericamente di rilievi dell'organo di controllo che sarebbero intervenuti nella fase di perfezionamento dei decreti, dal momento che non è stato fornito, né dai convenuti né dall'ufficio in fase istruttoria, alcun riscontro cartolare certo.

Altrettanto dicasi per le difese dei Provveditori alle opere pubbliche, che riferiscono al parere dell'Avvocatura dello Stato la responsabilità dei fatti accaduti; detto parere è invero intervenuto quando già il contenzioso era stato avviato ed il ritardo si era già perfezionato per la colpevole azione del dirigente. Non vi è dubbio poi che la lettura delle disposizioni che sono state riportate e che non contemplano la emissione di fatture per il pagamento dei lavori, ma solo la collaudazione degli stessi, non possa neppure apparire perplessa o di difficile interpretazione, stante la chiarezza del testo.

Dimostrata la esistenza della colpa grave, la sezione, per quanto concerne gli altri elementi costitutivi della responsabilità amministrativa (danno e nesso di causalità), non può non condividere le affermazioni del procuratore regionale: non vi sono dubbi, infatti, che l'amministrazione dei lavori pubblici abbia subito un danno in corrispondenza degli esborsi e che tale danno sia causalmente riferibile al comportamento dei dirigenti apicali dei due uffici che si sono succeduti nell'arco temporale suindicato, avendo essi concorso, in uguale misura, mediante lo stesso comportamento omissivo, alla determinazione dell'evento dannoso, con esclusione di ogni vincolo di solidarietà ai sensi del comma 1 quinquies dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, introdotto dal primo comma dell'art. 3 della legge 20 dicembre 1996, n. 639 di conversione del d.l. 23.10.1996, n. 543.

Tali dirigenti vanno individuati nei signori: Cammarata Giandomenico, Presidente del magistrato per il Po dall'1.3.1977 al 31.8.1985; Canali Lamberto, Presidente del magistrato per il Po dal 18.8.1973 al 7.2.1977; che rispondono per quote di pari importo del danno di lire 5.382.585; Cacopardo Giandomenico, Provveditore alle opere pubbliche per l'Emilia-Romagna dal 25.1.1979 al 28.7.1980 e Guerrizio Rodolfo, Provveditore alle opere pubbliche per l'Emilia-Romagna dall'l. 10. 1980 al 31.8.1985, che rispondono per quote di pari importo del danno di lire 14.065.070. Tutti i suddetti dirigenti rispondono altresì delle spese di lite sostenute dall'amministrazione nella misura di lire 1.811.415.

Ritiene tuttavia la sezione che l'entità del danno risarcibile, tenuto conto delle difficoltà che gli anzidetti convenuti possono aver incontrato nel migliorare l'efficienza dell'apparato cui erano preposti, possa essere ridotta nella misura del cinquanta per cento.

Le spese seguono la soccombenza.