INTERVENTI NORMATIVI PER L’ATTUAZIONE DELLA PROGRAMMAZIONE REGIONALE - COLLEGATO ORDINAMENTALE 2010 - L.R. N. 7/2010

In data 8 febbraio 2010, è stata pubblicata sul B.U.R.L. n. 6, 1° supplemento ordinario, la Legge Regionale n. 7 dell’8 febbraio 2010 recante “Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale 2010”.

Si illustrano brevemente le principali novità introdotte dalla norma e ritenute di maggiore interesse per il settore.

Art. 4 (Modifiche agli articoli 2, 10 e inserimento dell’articolo 9 bis alla legge regionale 5 maggio 2004, n. 11 “Misure di sostegno a favore dei piccoli comuni della Lombardia” e modifiche agli articoli 2 e 4 della legge regionale 23 ottobre 2009, n. 22 “Disciplina del Consiglio delle autonomie locali della Lombardia, ai sensi dell’art. 54 dello Statuto d’autonomia”)

L’articolo 4 del provvedimento introduce, attraverso un’integrazione alla Legge Regionale 11/2004 “Misure di sostegno a favore dei piccoli comuni fino a 5.000 abitanti della Lombardia”, un programma straordinario di piccole opere pubbliche nei comuni lombardi, articolato in due linee di intervento:

- la prima, dedicata ai Comuni lombardi con una popolazione inferiore a 1.000 abitanti, prevede per il 2010 un contributo straordinario di 20.000 Euro di investimenti pubblici per il finanziamento di ogni opera;

- la seconda misura, destinata ai Comuni lombardi con una popolazione fino a 5.000 abitanti, per i quali è prevista la possibilità di un cofinanziamento regionale a fondo perduto, nella misura massima del 75%, per la realizzazione di opere pubbliche di importo non superiore a 400mila Euro.

Con un bando, la cui emanazione è attesa entro il mese di febbraio, Regione Lombardia definirà i requisiti tecnici delle proposte di intervento presentate dai Comuni, le tipologie di opere cofinanziabili, gli aspetti connessi alla gestione delle procedure di evidenza pubblica e stabilirà le modalità di assegnazione ed erogazione dei contributi per assicurare tempi certi di pagamento alle imprese fornitrici o incaricate degli interventi: lo stanziamento, da fonti regionali, dovrebbe ammontare a 50 milioni di Euro, di cui 43,4 milioni di Euro a valere sulla seconda misura.

Art. 19 (Modifiche agli articoli 2 e 3 della legge regionale 4 dicembre 2009, n. 27 “Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica” e all’articolo 3 della legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia. Attuazione del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 ‘Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59’”)

Si segnala una modifica introdotta all’articolo 19 alla Legge 1/2000 “Riordino del sistema delle autonomie in Lombardia” relativo all’istituzione, presso la Direzione generale di Regione Lombardia competente in materia di opere pubbliche, dell’Osservatorio regionale dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, quale articolazione dell’Osservatorio nazionale di cui all’articolo 7 del D.Lgs. 163/2006. Gli ulteriori commi del medesimo articolo 19 intervengono sulla disciplina dell’edilizia residenziale pubblica, introducendo puntuali modifiche alla Legge 27/2009 “Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia residenziale pubblica” relativamente alle competenze della Regione in materia di politiche per la casa e ai contenuti della programmazione regionale.

Art. 20 (Modifiche all’articolo 4 della legge regionale 16 luglio 2009, n. 13 “Azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della Lombardia”)

All’articolo 20 si segnala un’importante modifica alla Legge regionale 13/2007 “Azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della Lombardia”, il cosiddetto “piano casa” regionale: tale modifica, intervenendo sul comma 4 relativo ai quartieri di edilizia pubblica, introduce la possibilità di realizzare nuova volumetria da destinare a social housing (edilizia residenziale pubblica, compresa l’edilizia convenzionata), in misura non superiore al 40% della volumetria esistente, non solo per i quartieri esistenti alla data di entrata in vigore della Legge 12/2005, ma anche alle aree di cui all’articolo 25, comma 8-sexies (le “norme transitorie”, valide fino all’entrata in vigore del nuovo Piano di Governo del Territorio), della medesima legge. Si tratta, in breve, delle seguenti fattispecie di interventi, ubicati nei comuni definiti a fabbisogno elevato, critico ed acuto dal Programma Regionale per l’Edilizia Residenziale Pubblica:

a) interventi di trasformazione di edifici esistenti nel rispetto della volumetria preesistente;

b) interventi di nuova costruzione localizzati su aree destinate a servizi, nell’ambito di piani attuativi;

c) interventi di nuova costruzione realizzati su aree destinate a servizi, comprese quelle a vincolo decaduto, dal Piano Regolatore Generale vigente.

In questi ambiti è prevista l’opportunità di ampliamento già consentita per i quartieri di edilizia residenziale pubblica (40% della cubatura esistente, limitatamente alla quota di edilizia residenziale pubblica nel caso di interventi “misti”), ma comunque limitata ai “soggetti pubblici proprietari di edifici di edilizia residenziale pubblica” (tipicamente, ALER e Comuni): si conferma altresì, anche nelle fattispecie sopra delineate, la possibilità di cessione totale o parziale delle volumetrie aggiuntive a soggetti privati, cessione i cui proventi sono destinati al risanamento energetico e ambientale del quartiere stesso.

Art. 21 (Modifiche agli articoli 25, 26, 27, 35, 42, 43, 46, 80 e 81 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 “Legge per il governo del territorio”)

L’articolo 21 della legge regionale n.7 del 5 febbraio 2010, “Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica ed integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2010” apporta alcune modifiche agli art. 25, 26, 35, 42, 43, 46, 80 e 81 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 “Legge per il governo del territorio”.

In particolare la modifica all’art. 25 concerne la proroga di efficacia degli strumenti urbanistici comunali vigenti (art. 25, comma 1) al 31/03/2011.

La modifica dell’art. 26, che introduce un comma 3 ter, modifica il regime transitorio per i comuni che entro la data del 31 marzo 2010 non abbiano adottato il PGT.

Fatta comunque salva la conclusione, anche agli effetti di variante urbanistica, delle procedure in corso a questa data “non trovano applicazione le disposizioni di cui all’articolo 25, comma 1, ad eccezione del primo periodo, nonché del secondo, limitatamente ai progetti di variante di cui allo sportello unico per le attività produttive.”

In sostanza rimangono efficaci, fino alla approvazione dei PGT, le previsioni degli strumenti urbanistici vigenti, che potranno pertanto essere attuate, fatta salva l’applicazione delle misure di salvaguardia in relazione al PGT, se e quando adottato. Questi comuni subiranno però restrizioni per quanto attiene alla possibilità, nell’attuale fase transitoria, di variare i piani regolatori vigenti, nel senso che potranno procedere unicamente:

- alla approvazione di progetti in variante ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 447 “Regolamento recante norme di semplificazione dei procedimenti di autorizzazione per la realizzazione, l’ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione di impianti produttivi per l’esecuzione di opere interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi, a norma dell’articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59”;

- all’approvazione, ai sensi della l.r. 23/1997, delle varianti urbanistiche finalizzate alla realizzazione di opere di interesse pubblico, di carattere sanitario, socio-sanitario, assistenziale o sociale, anche in assenza di originaria previsione localizzativa e senza necessità di previa progettazione esecutiva;

all’approvazione di accordi di programma ai sensi dell’articolo 6 della legge regionale 14 marzo 2003, n. 2 (Programmazione negoziata regionale), ovvero accordi di programma promossi o aderiti dalla Regione;

- all’approvazione dei programmi integrati di intervento di cui all’articolo 92, comma 4, cioè quelli comportanti variante agli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati, che abbiano rilevanza regionale.

Il disposto legislativo non è di semplice lettura in quanto non modifica l’art. 25, ma si limita a dichiarare che per i comuni che alla data del 31 marzo 2010 non abbiano adottato il PGT “non trovano altresì applicazione le disposizioni di cui ai commi 1 bis, 2, 7, e 8 nonies del medesimo articolo 25”.

In prima istanza, quindi, paiono vietate tutte le tipologie di variante: sia quelle volte al recepimento di previsioni di strumenti urbanistici sovracomunali “…varianti finalizzate al perfezionamento di strumenti urbanistici già approvati dalla Regione ovvero dagli stessi Comuni, acquisita la verifica di compatibilità da parte della provincia…(comma 1 bis), sia quelle conseguenti alla approvazione di PII (comma 7), sia quelle finalizzate alla “individuazione di ambiti territoriali nei quali è consentita ovvero vietata la localizzazione di attività, espressamente individuate dagli stessi comuni, suscettibili di determinare situazioni di disagio a motivo della frequentazione costante e prolungata dei luoghi” (comma 8 nonies).

Tuttavia il prosieguo dell’articolato specifica che tali disposizioni non si applicano ai comuni interessati dalle opere essenziali previste dal dossier di candidatura Expo 2015 (Milano, Rho, Pero, Arese, Baranzate) e che è “sempre ammessa l’approvazione, ai sensi della l.r. 23/1997, delle varianti urbanistiche finalizzate alla realizzazione di opere di interesse pubblico, di carattere sanitario, socio-sanitario, assistenziale o sociale, anche in assenza di originaria previsione localizzativa e senza necessità di previa progettazione esecutiva. E’ sempre ammessa altresì l’approvazione di accordi di programma ai sensi dell’articolo 6 della legge regionale 14 marzo 2003, n. 2 (Programmazione negoziata regionale) e dei programmi integrati di intervento di cui all’articolo 92, comma 4”.

Quindi, in realtà, la disapplicazione dei commi citati sortisce i seguenti effetti:

- la disapplicazione del comma 2 sembra eliminare l’originaria differenziazione di disciplina per i comuni dotati di strumento urbanistico vigente approvato anteriormente all’entrata in vigore della L.R. 51/75;

- la disapplicazione del comma 7 cancella di fatto la possibilità di approvazione di P.I.I. che prevedano la realizzazione di infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico di carattere strategico ed essenziali per la riqualificazione dell’ambito territoriale, come individuati con la DGR n. 09413 (a suo tempo oggetto di una importante azione di lobby da parte di ANCE Lombardia), lasciando quale unica possibilità quella di addivenire ad accordi di Programma ai sensi dell’articolo 6 della legge regionale 14 marzo 2003, n. 2 (programmazione negoziata regionale) o alla approvazione di PII di interesse regionale.

- la disapplicazione del comma 8 nonies vieterebbe di fatto ai comuni l’applicazione della norma a suo tempo ribattezzata “anti Kebab”.

Ulteriori modifiche introdotte dall’art. 21 riguardano:

- La modifica all’art. 35 della l.r. 12/05 concerne l’obbligo per il titolare del permesso di costruire di presentare, a seguito della ultimazione dei lavori, allo sportello unico per l’edilizia, contestualmente alla richiesta di accatastamento dell’edificio, gli elaborati di aggiornamento del data base topografico e di certificazione energetica in forma digitale, nei termini e secondo le modalità che verranno definite dalla Giunta regionale.”

- La modifica all’art. 42 della legge per il governo del territorio è di solo adeguamento delle previsioni a quanto disposto con la precedente modifica all’art. 35

- La modifica all’art. 43 della disciplina urbanistica è finalizzata a meglio specificare le modalità di gestione del fondo regionale derivante dalla maggiorazione del contributo di costruzione per gli interventi di nuova costruzione che sottraggono superfici agricole, da destinare obbligatoriamente a interventi forestali a rilevanza ecologica e di incremento della naturalità

- La modifica all’art. 46 è finalizzata a consentire lo scomputo indifferenziato delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria nell’ambito della pianificazione attuativa e negoziata a fronte della realizzazione a cura degli operatori, con la finalità di consentire un conguaglio complessivo qualora le opere medesime comportino oneri inferiori a quelli previsti.

- Le modifiche agli artt. 80 e 81 della legge 12/05 sono finalizzate ad adeguare tali disposizioni a quelle del D.Lgs 42/2004, come più volte modificato (da ultimo con L. n. 102/2009), relativamente alle funzioni amministrative per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e l’irrogazione delle sanzioni, e alla istituzione e funzionamento delle Commissioni per il Paesaggio esplicitando i casi in cui tale Commissione deve obbligatoriamente esprimersi.

La legge esplicita inoltre che, a far tempo dal 1° gennaio 2010, le funzioni di cui sopra possono essere esercitate solo dai Comuni, dalle Province, dagli Enti gestori dei Parchi o dalle Comunità montane per i quali la Regione abbia verificato la sussistenza dei requisiti di organizzazione e competenza tecnico-scientifica.

Art. 22 (Interpretazione autentica dell’articolo 27, comma 1, lett. d) della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 “Legge per il governo del territorio”)

L’articolo 22 fornisce un’interpretazione autentica di una disposizione contenuta nella disciplina urbanistica regionale. Si tratta dell’articolo 27, comma 1 lett. d) della Legge regionale 12/2005 “Legge per il governo del territorio” relativo agli interventi di ristrutturazione edilizia tra i quali la legge lombarda ricomprende anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione totale o parziale, nel rispetto della volumetria preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica. Il Collegato chiarisce che il legislatore regionale intende la ricostruzione dell’edificio “senza vincolo di sagoma”; scegliendo tra più interpretazioni possibili quella “autentica” è retroattiva; dispiega, cioè, i suoi effetti ex tunc, dal momento in cui la legge oggetto di interpretazione è entrata in vigore, e non solamente ex nunc.

La decisione del Consiglio regionale di fornire tale interpretazione nasce da una questione molto dibattuta in Lombardia e conseguente ad un presunto contrasto tra disciplina nazionale e regionale. In particolare, la norma nazionale prevede che, perché possa trattarsi di ristrutturazione edilizia, il “nuovo” edificio mantenga la volumetria e la sagoma esistenti. La norma regionale, invece, non ripropone il limite della sagoma e, inoltre, disapplica espressamente la relativa disposizione nazionale (articolo 103 della Legge regionale 12/2005); di conseguenza, in Lombardia sono stati generalmente considerati di ristrutturazione, e quindi assentiti, interventi che hanno comportato la ricostruzione di edifici secondo altezze, sedime e forma diversi dai precedenti, seppur nel limite della volumetria preesistente.

Alcune recenti pronunce dei tribunali amministrativi lombardi hanno sostenuto che la ricostruzione previa demolizione, per essere qualificata “ristrutturazione”, debba rispettare, oltre che la volumetria, anche la “sagoma” preesistente, come previsto dalla norma statale che prevale in quanto espressione di un principio generale, non esplicitamente contraddetto dalla norma regionale. Il TAR ha affermato che “la modifica senza alcun limite della sagoma delle costruzioni è chiaramente elemento che modifica fortemente il tessuto urbano e dà vita a una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio che, secondo la legislazione statale e regionale, è effetto tipico delle nuove costruzioni e richiede che sia disciplinato dalla normativa urbanistica ed edilizia vigente”. Il legislatore lombardo, tramite tale interpretazione autentica contenuta nel Collegato, ambisce a consentire espressamente gli interventi di ristrutturazione senza il necessario rispetto della sagoma preesistente; questa disposizione non impedirà, naturalmente, al giudice amministrativo (che non abbia dubbi interpretativi) di pensarla diversamente.

Art. 23 (Modifiche all’articolo 14 della legge regionale 27 febbraio 2007, n. 5 “Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative – Collegato ordinamentale 2007”)

L’articolo 23 del provvedimento modifica l’articolo 14 della Legge regionale 5/2007 “ Interventi normativi per l’attuazione della programmazione regionale e di modifica e integrazione di disposizioni legislative - Collegato ordinamentale 2007”, relativo alle misure di salvaguardia per l’Aeroporto di Montichiari (Brescia). La validità delle disposizioni di salvaguardia è estesa di un anno, ovvero fino al termine massimo del 30 giugno 2011: in questo periodo, oltre ad interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, manutenzione e ristrutturazione senza cambio di destinazione d’uso, saranno ammessi anche interventi di ampliamento, non comportanti cambio di destinazione d’uso, sino ad un massimo del 20 per cento della superficie lorda di pavimento per le attività produttive, ridotto ad un massimo del 10 per cento per la funzione residenziale, in ogni caso senza possibilità di incremento del numero delle unità immobiliari.

Inoltre la Legge contiene una serie di disposizioni modificative riferite a diverse leggi regionali di settore relative a:

- Art. 9 - Modifiche al titolo e inserimento dell’art.1 bis alla legge regionale 25 novembre 2008, n. 30 “Partecipazione di Regione Lombardia alla società di gestione EXPO Milano 2015 - SOGE S.p.A.”

- Art. 24 - Modifica all’articolo 17 della legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26 “Disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche”

- Art. 26 - Abrogazione della lettera b) del comma 5 dell’articolo 15 della legge regionale 29 giugno 2009, n. 10 “Disposizioni in materia di ambiente e servizi di interesse economico generale – Collegato ordinamentale”

- Art. 27 - Supporto di CESTEC s.p.a. a Regione Lombardia in materia energetica

- Art. 29 - Disposizioni generali nel settore estrattivo

- Art. 30 - Verifiche periodiche di attrezzature e impianti nelle attività estrattive

- Art. 32 - Modifiche all’articolo 19 e inserimento degli articoli 3 bis e 25 bis della legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 “Piano generale delle aree regionali protette. Norme per l’istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale”

- Art. 33 - Abrogazione dell’articolo 24 ter della legge regionale 27 luglio 1977, n. 33 “Provvedimenti in materia di tutela ambientale ed ecologica”

- Art. 34 - Sostituzione dell’articolo 12 della legge regionale 16 settembre 1996, n. 26 “Riorganizzazione degli enti gestori delle aree protette regionali”