TRACCIABILITA’
NEI PAGAMENTI IN APPALTI PUBBLICI – INDICAZIONI DELL’AUTORITA’ PER LA VIGILANZA
L’Autorità di
vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture, con propria Determinazione
n. 8 del 18 novembre 2010, ha fornito “prime
indicazioni sulla tracciabilità finanziaria ex art. 3, legge 13 agosto 2010, n.
136, come modificato dal d.l. 12 novembre 2010, n. 187”.
Si ritiene utile
fornire un sunto di tale determinazione, unitamente al relativo testo ed al
testo legislativo coordinato fra gli artt. 3, 5 e 6 della legge 136/2010 e il
decreto legge 187/2010
Nella premessa del pronunciamento si rammenta come ai fini della tracciabilità
dei flussi finanziari sia, ora, previsto che gli strumenti di pagamento debbano
riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dai soggetti
obbligati all’applicazione della norma, il codice identificativo di gara (CIG),
attribuito dall’Autorità, su richiesta della stazione appaltante e, ove
obbligatorio ai sensi dell’articolo 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, il
codice unico di progetto (CUP).
Entrata in vigore
In primo luogo va
rammentato come debbano ritenersi soggetti agli obblighi di tracciabilità i
contratti sottoscritti dopo l’entrata in vigore della legge, ancorché relativi
a bandi pubblicati in data antecedente all’entrata in vigore della legge
stessa.
In secondo luogo, per
i contratti antecedenti alla data di entrata in vigore della legge n. 136/2010,
viene ora prevista una norma transitoria ad hoc, secondo la quale detti
contratti - ed i contratti di subappalto ed i subcontratti da essi derivanti -
“sono adeguati alle disposizioni di cui all’articolo 3 (…) entro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge” e perciò entro
il 7 marzo 2011.
Stante il tenore letterale
del comma 8 dell’articolo 3, e fatta salva la possibilità di modifica, in sede
di conversione del decreto-legge, delle disposizioni in esame, nel senso di
prevedere un adeguamento automatico dei contratti in essere, si suggerisce di
integrare espressamente i contratti già stipulati, mediante atti aggiuntivi;
tale soluzione appare più cautelativa sia per le amministrazioni pubbliche sia
per gli operatori economici, in quanto li pone al riparo dal rischio della
nullità dell’accordo.
Ambito di applicazione
– appalti e soggetti obbligati all’applicazione della norma
Sono tenuti
all’osservanza degli obblighi di tracciabilità tutti i soggetti obbligati
all’applicazione del Codice dei contratti pubblici; in primo luogo, nel novero
di tali soggetti, sono incluse le “stazioni appaltanti”, definite
all’articolo 3, comma 33, del Codice dei contratti come “le amministrazioni
aggiudicatrici e gli altri soggetti di cui all’articolo 32” del D.Lgs. 163/2006. Le amministrazioni aggiudicatrici, a loro
volta, sono individuate dal comma 25 del richiamato articolo 3, che menziona “le
amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici territoriali; gli altri enti
pubblici non economici; gli organismi di diritto pubblico; le associazioni,
unioni, consorzi, comunque denominati, costituiti da detti soggetti”.
La disposizione in
commento individua, inoltre, i soggetti tenuti agli obblighi di tracciabilità,
correlandoli alla “filiera delle imprese”, che si intende ora riferita “ai
subappalti, ai subcontratti stipulati per l’esecuzione del contratto”.
L’intento del legislatore è dunque quello di assicurare la tracciabilità dei
pagamenti riguardanti tutti i soggetti in qualche misura coinvolti nella
esecuzione della prestazione principale oggetto del contratto.
Con il termine “contratti
di subappalto” si intendono i subappalti soggetti ad autorizzazione, ivi
compresi i subcontratti “assimilati” ai subappalti ai sensi dell’articolo 118,
comma 11, prima parte, del D.Lgs 163/2006 e perciò
“anche noli e forniture di beni e prestazioni di servizi, ivi compresi quelli
di natura intellettuale”. Ciò risulta anche coerente con la finalità di
interesse pubblico che impone all’appaltatore l’obbligo di comunicare alla
stazione appaltante il nominativo del subcontraente, l’importo del contratto e l’oggetto
del lavoro per i subcontratti stipulati per l’esecuzione del contratto, a
prescindere dalla loro riconducibilità alla definizione di subappalto ai sensi
dell’articolo 118, comma 11, del Codice dei contratti pubblici .
A titolo
esemplificativo, per gli appalti di lavori pubblici, possono essere ricompresi:
noli a caldo, noli a freddo, forniture di ferro, forniture di
calcestruzzo/cemento, forniture di inerti, trasporti, scavo e movimento terra,
smaltimento terra e rifiuti, espropri, guardiania,
progettazione, mensa di cantiere, pulizie di cantiere
Con riferimento al
settore dei servizi di ingegneria e architettura, sono soggetti alla norma
anche i professionisti e gli studi professionali, che concorrono
all'aggiudicazione degli appalti aventi ad oggetto i predetti servizi.
Al contrario, non
rientrano nell’ambito applicativo della norma le spese sostenute dai cassieri,
utilizzando il fondo economale, non a fronte di
contratti di appalto. A titolo puramente esemplificativo, possono rientrare
nella casistica in esame imposte, tasse e altri diritti erariali, spese
postali, valori bollati, anticipi di
missione, nonché le spese sostenute per l’acquisto di materiale di modesta
entità e di facile consumo, di biglietti per mezzi di trasporto, di giornali e
pubblicazioni periodiche. Queste spese, pertanto, potranno essere effettuate
con qualsiasi mezzo di pagamento, nel rispetto delle norme vigenti.
La disposizione
estende gli obblighi di tracciabilità anche ai soggetti privati, destinatari di finanziamenti pubblici
che stipulano appalti per la realizzazione dell’oggetto del finanziamento.
Indicazioni generali
sulle modalità di attuazione della tracciabilità
Il comma 1
dell’articolo 3 della legge n. 136 prevede, per i soggetti sopra indicati, i
seguenti obblighi:
a. utilizzo di conti
correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non
esclusiva. Ne consegue che sia pagamenti effettuati dalla stazione appaltante a
favore dell’appaltatore sia quelli effettuati dall’appaltatore nei confronti
dei subcontraenti e da questi ad altri operatori economici devono transitare su
conto corrente dedicato;
b. effettuazione dei
movimenti finanziari relativi alle medesime commesse pubbliche esclusivamente
con lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero con altri strumenti di
pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni;
c. indicazione negli
strumenti di pagamento relativi ad ogni transazione del codice identificativo
di gara (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell’articolo 11 della legge 16
gennaio 2003, n. 3, del codice unico di progetto (CUP).
E’ prevista infine
esplicitamente la possibilità di adottare strumenti di pagamento anche
differenti dal bonifico bancario o postale, “purché idonei ad assicurare la
piena tracciabilità delle operazioni”. Al riguardo, si precisa che il
requisito della piena tracciabilità sussiste per le c.d. Ri.Ba.
(Ricevute Bancarie Elettroniche).
Pagamenti di
dipendenti, consulenti, fornitori di beni e servizi rientranti tra le spese
generali e provvista di immobilizzazioni tecniche
L’articolo 3, comma
2, prevede che devono transitare sui conti correnti dedicati anche le
movimentazioni verso conti non dedicati, quali:
- stipendi
(emolumenti a dirigenti e impiegati);
- manodopera (emolumenti
a operai);
- spese generali
(cancelleria, fotocopie, abbonamenti e pubblicità, canoni per utenze e
affitto);
- provvista di
immobilizzazioni tecniche;
- consulenze legali,
amministrative, tributarie e tecniche.
Si deve provvedere a
tali pagamenti attraverso un conto corrente dedicato, anche non in via
esclusiva, ad uno o più contratti pubblici. Il pagamento deve essere effettuato
e registrato per il totale dovuto ai soggetti indicati, anche se non riferibile
in via esclusiva ad uno specifico contratto. Ad esempio, se una determinata
attrezzatura viene utilizzata con riferimento a più commesse, il relativo
pagamento risulterà registrato per l’intero con esclusivo riferimento ad una
delle commesse in questione, mentre non sarà considerato per le altre. Allo
stesso modo, i pagamenti a favore dei dipendenti saranno effettuati sul conto
dedicato relativo ad una singola specifica commessa, anche se i dipendenti
prestano la loro opera in relazione ad una pluralità di contratti.
Con riferimento a tali
pagamenti si ritiene che non vada indicato il CIG/CUP.
L’utilizzo di assegni
bancari e postali può ritenersi consentito solo al ricorrere di tutte le
seguenti condizioni:
a) i soggetti ivi
previsti non siano in grado di accettare pagamenti a valere su un conto
corrente (o conto di pagamento);
b) il conto su cui
vengono tratti i titoli sia un conto dedicato;
c) i predetti titoli
vengano emessi muniti della clausola di non trasferibilità (non è necessario
che sugli stessi venga riportato il CUP e il CIG).
Pagamenti in favore
di enti previdenziali assicurativi, istituzionali, in favore dello Stato o di
gestori o fornitori di pubblici servizi
Possono essere
eseguiti con strumenti diversi dal bonifico i pagamenti per:
- imposte e tasse;
- contributi INPS, INAIL,
Cassa Edile;
- assicurazioni e
fideiussioni stipulate in relazione alla commessa;
- gestori e fornitori
di pubblici servizi (per energia elettrica, telefonia, ecc.).
Tali pagamenti devono
essere obbligatoriamente documentati e, comunque, effettuati con modalità
idonee a consentire la piena tracciabilità delle transazioni finanziarie, senza
l’indicazione del CIG/CUP. Per tali esborsi possono essere utilizzate le carte
di pagamento, purché emesse a valere su un conto dedicato.
Per quanto riguarda ,
poi, l’espressione ”spese giornaliere, di importo inferiore o uguale a 500
euro” di cui al comma 3, secondo periodo, dell’articolo 3 della legge n.
136/2010, essa va interpretata nel senso che la soglia indicata di 500 euro è
riferita all’ammontare di ciascuna spesa e non al complesso delle spese
sostenute nel corso della giornata.
Spese estranee al
contratto pubblico cui si riferisce il conto corrente dedicato
In detta evenienza,
qualora l’operatore economico intenda reintegrare i fondi del conto dedicato,
lo potrà fare solo mediante bonifico bancario o postale o con altri strumenti
idonei a garantire la tracciabilità, nei termini già esposti.
Comunicazioni
E’ stabilito che i
soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di tracciabilità comunichino alla
stazione appaltante:
• gli estremi
identificativi dei conti correnti bancari o postali dedicati, con l’indicazione
dell’opera/servizio/fornitura alla quale sono dedicati;
• le generalità e il
codice fiscale delle persone delegate ad operare sugli stessi;
• ogni modifica
relativa ai dati trasmessi.
La comunicazione deve
essere effettuata entro sette giorni dall’accensione del conto corrente ovvero,
nel caso di conti correnti già esistenti, “dalla loro prima utilizzazione in
operazioni finanziarie relative ad una commessa pubblica”.
Allegato 1
Schema della clausola
da inserire nel contratto tra stazione appaltante ed appaltatore ai sensi della
legge 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche
Art. (…)
(Obblighi
dell’appaltatore relativi alla tracciabilità dei flussi finanziari)
1. L’appaltatore (…)
assume tutti gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui
all’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche.
2. L’appaltatore si
impegna a dare immediata comunicazione alla stazione appaltante ed alla
prefettura-ufficio territoriale del Governo della provincia di (…) della
notizia dell’inadempimento della propria controparte
(subappaltatore/subcontraente) agli obblighi di tracciabilità finanziaria.
Schema della clausola
da inserire nel contratto tra appaltatore e subappaltatore/subcontraente ai
sensi della legge 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche
Art. (…)
(Obblighi del
subappaltatore/subcontraente relativi alla tracciabilità dei flussi finanziari)
1. L’impresa (…), in
qualità di subappaltatore/subcontraente dell’impresa (…) nell’ambito del
contratto sottoscritto con l’Ente (…), identificato con il CIG n. (…)/CUP n.
(…), assume tutti gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari di cui
all’articolo 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 e successive modifiche.
2. L’impresa (…), in
qualità di subappaltatore/subcontraente dell’impresa (…), si impegna a dare
immediata comunicazione all’Ente (…) della notizia dell’inadempimento della
propria controparte agli obblighi di tracciabilità finanziaria.
3. L’impresa (…), in qualità di
subappaltatore/subcontraente dell’impresa (…), si impegna ad inviare copia del
presente contratto all’Ente (…).
1)
Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici: Determinazione n. 8 del
18/11/2010