MINISTERO DEL LAVORO - COLLEGATO LAVORO - ART. 33 L. N. 183/2010 - ACCESSO ISPETTIVO, POTERE DI DIFFIDA E VERBALIZZAZIONE UNICA - CIRCOLARE N. 41/2010

L’art. 33 della Legge 4 novembre 2010, n. 183, ha sostituito l’art. 13 del D. Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, introducendo nuove disposizioni in materia di accesso ispettivo, potere di diffida e verbalizzazione unica.

In riferimento alla predetta norma, il Ministero del Lavoro ha fornito indicazioni operative al personale di vigilanza con circolare n. 41/2010 del 9 dicembre 2010, disponibile sul sito del Collegio in calce alla presente.

Di seguito se ne evidenziano i principali contenuti.

Accesso sul luogo di lavoro

Al comma 1, il novellato art. 13 conferma che il personale ispettivo, previo adempimento dell’obbligo di qualificarsi, accede presso i luoghi di lavoro nei modi e nei tempi consentiti dalla legge.

Verbale di primo accesso

La circolare in argomento sottolinea che il verbale di primo accesso ispettivo deve:

- formarsi necessariamente prima della conclusione dell’accesso ispettivo;

- essere consegnato obbligatoriamente al datore di lavoro o ad altro soggetto presente fisicamente all’ispezione, salvo il caso di rifiuto esplicito a ricevere il verbale o di assenza dei predetti soggetti alla conclusione dell’ispezione (nel verbale di primo accesso deve comunque essere annotata la circostanza che ha impedito la consegna immediata dell’atto).

Il verbale in questione, inoltre, deve contenere gli elementi in appresso richiamati.

1) Identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro. In proposito, viene precisato che:

- l’identificazione, in modo puntuale e analitico, di tutti i lavoratori trovati intenti al lavoro, assume rilievo fondamentale nelle sole ipotesi in cui sia necessaria la verifica del rispetto della disciplina attinente alla regolare costituzione del rapporto di lavoro (ad esempio, lavoro sommerso);

- laddove, invece, l’accertamento afferisca ad altre problematiche, quali, ad esempio, le ipotesi di qualificazione del rapporto di lavoro (contratti di collaborazione coordinata e continuativa a progetto, di dubbia autenticità o non genuini), oppure nei casi di accertamenti in materia di contribuzione previdenziale e premi assicurativi, il personale ispettivo può procedere ad una identificazione “per relationem”, rinviando, nel verbale di primo accesso, alle generalità del personale impiegato come risulta dalla documentazione aziendale (ad esempio, registrazioni sul libro unico del lavoro, comunicazioni obbligatorie eseguite);

- analogamente, qualora non sia possibile intervistare tutto il personale impiegato, considerate le dimensioni dell’azienda, gli organi di vigilanza possono procedere all’acquisizione delle dichiarazioni dei lavoratori sulla base di un “campione significativo”, selezionato tenendo presenti le modalità di espletamento delle prestazioni di tutto il personale, nonché i modelli organizzativi in concreto adottati.

2) Puntuale descrizione delle attività effettuate dai lavoratori individuati all’atto dell’accesso ispettivo e, in particolare, delle modalità del loro impiego, con riguardo alle mansioni svolte, all’abbigliamento o alla tenuta da lavoro, alle attrezzature o alle macchine utilizzate.

3) Specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo. Il verbale di primo accesso deve dare conto del sopralluogo effettuato, della disanima dell’organizzazione complessiva del lavoro e dell’impresa ispezionata, della acquisizione delle dichiarazioni del personale trovato intento al lavoro e delle rappresentanze sindacali, se presenti, dell’eventuale acquisizione o esame della documentazione presente sul luogo di lavoro esibita spontaneamente dal soggetto ispezionato.

4) Eventuali dichiarazioni rese agli organi di vigilanza dal datore di lavoro o da chi lo assiste, ovvero dalla persona presente all’ispezione. La dichiarazione da verbalizzare può essere formalizzata al personale ispettivo anche mediante e-mail o fax inoltrati sul luogo dell’ispezione durante lo svolgimento della fase iniziale di essa, purché prima della chiusura materiale del verbale in discorso.

Il Ministero rimarca altresì che, in sede di redazione del verbale di primo accesso, gli organi ispettivi devono formulare ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento dell’istruttoria finalizzata all’accertamento degli illeciti.

Qualora le richieste rimangano inevase, gli ispettori del lavoro possono procedere ad una ulteriore reiterazione delle stesse, alla cui inosservanza segue l’applicazione del disposto dell’art. 4, comma 7, della Legge 22 luglio 1961, n. 628 (secondo cui rispondono penalmente coloro che, “legalmente richiesti dall’ispettorato di fornire notizie …, non le forniscano o le diano scientemente errate o incomplete”).

Per gli altri organi di vigilanza, invece, ove il datore di lavoro non adempia alla esplicita richiesta di consegna di documentazione, opera il dettato dell’art. 3, comma 3, del D.L. 12 settembre 1983, n. 463, convertito dalla Legge 11 novembre 1983, n. 638 (ai sensi del quale i datori di lavoro e i loro rappresentanti che impediscano al personale ispettivo l’esercizio dei poteri di vigilanza sono tenuti a versare una sanzione amministrativa da 258 a 2.580 euro, ancorché il fatto costituisca reato; se forniscono scientemente dati errati o incompleti, che comportino evasione contributiva, i predetti soggetti sono tenuti a versare una sanzione amministrativa pari a 25 euro, per ogni dipendente cui si riferisce l’inadempienza, ancorché il fatto costituisca reato).

Tuttavia, se l’accertamento si rivela complesso e prolungato nel tempo o si manifestano ulteriori esigenze informative nel prosieguo delle indagini, il personale ispettivo può notificare al datore di lavoro un apposito verbale interlocutorio, recante la descrizione completa delle ulteriori attività di indagine compiute, l’indicazione dei documenti di lavoro eventualmente esaminati, la richiesta di documenti o informazioni, con l’espresso avvertimento che gli accertamenti sono ancora in corso.

Potere di diffida

L’art. 13, comma 2, del D.Lgs .n. 124/2004, nel testo sostituito dall’art. 33 della Legge n. 183/2010, dispone che, nei casi di constatata inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale e qualora il personale ispettivo rilevi inadempimenti dai quali derivino sanzioni amministrative, questi provvede a diffidare il trasgressore e l’eventuale obbligato in solido alla regolarizzazione delle inosservanze comunque materialmente sanabili, entro il temine di trenta giorni dalla data di notificazione del verbale unico conclusivo.

In proposito, il Ministero osserva che:

- i destinatari del provvedimento di diffida vengono individuati dalla nuova norma nel trasgressore e nell’eventuale obbligato in solido (anziché, come prima previsto, nel “datore di lavoro” inteso quale unico soggetto nei confronti del quale indirizzare la diffida). Pertanto, in caso di presenza di più trasgressori, ai sensi dell’art. 5 della Legge 24 novembre 1981, n. 689, l’ottemperanza alla diffida da parte di uno solo di essi consente a tutti di accedere al pagamento della sanzione in misura minima; successivamente, il procedimento potrà estinguersi, in relazione a ciascun trasgressore, con il pagamento di tali somme da parte del singolo responsabile, ovvero, per ciascun trasgressore, da parte dell’obbligato in solido;

- l’“inosservanza del contratto collettivo” deve intendersi riferita alle ipotesi nelle quali il contratto ha funzione integrativa del precetto normativo, la cui violazione è punita in via amministrativa;

- viene introdotto un termine di trenta giorni entro il quale procedere alla regolarizzazione, decorrenti dalla notificazione del verbale unico di accertamento (a differenza della previgente disciplina che non indicava alcun termine specifico, lasciandone la fissazione alla discrezionalità degli organi di vigilanza).

Secondo il riformulato art. 13, comma 3, del D.Lgs. n. 124/2004, in caso di ottemperanza alla diffida, il trasgressore o l’eventuale obbligato in solido hanno tempo quindici giorni per il versamento di una somma, a titolo di sanzione amministrativa, nella misura pari al minimo previsto dalla legge, ovvero nella misura pari ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa. A seguito di tale pagamento il procedimento sanzionatorio si estingue.

Peraltro, la nuova norma condiziona l’estinzione di detto procedimento non soltanto al pagamento della sanzione minima, ma anche alla effettiva ottemperanza alla diffida e ne delimita la portata alle sole inosservanze oggetto della diffida stessa.

Per effetto del comma 5 dell’articolo in esame, l’adozione della diffida interrompe i termini fissati dall’art. 14 della Legge n. 689/1981 per la contestazione mediante notificazione degli illeciti amministrativi riscontrati, fino alla scadenza del termine per la regolarizzazione e per il pagamento della sanzione minima.

Di conseguenza, una volta verificata l’inottemperanza alla diffida, ovvero il mancato pagamento della somma agevolata da parte del trasgressore o dell’obbligato in solido, l’attività sanzionatoria riprende il suo corso ordinario e, come sancito dalla attuale formulazione legislativa, se da parte del trasgressore o dell’eventuale obbligato in solido non è stata fornita prova al personale ispettivo dell’avvenuta regolarizzazione o del pagamento della somma prevista, il verbale unico produce gli effetti della contestazione e notificazione degli addebiti accertati nei confronti di entrambi.

La circolare in parola precisa che sono diffidabili anche gli inadempimenti che attengono a comportamenti omessi nei termini di legge, ma già posti in essere tardivamente dal datore di lavoro, in modo spontaneo, in un momento antecedente all’accertamento ispettivo.

Tenuto conto della espressa indicazione dei termini da parte del legislatore in merito alla regolarizzazione delle violazioni accertate ed al conseguente pagamento delle connesse sanzioni in misura minima (in tutto quarantacinque giorni dalla notifica del verbale unico), il Ministero ritiene che sia possibile sostenere una perentorietà dei predetti termini.

Sempre a norma del comma 5 dell’art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, l’adozione della diffida interrompe anche i termini del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, disciplinato dall’art. 17 del D.Lgs. n. 124/2004.

Al riguardo, il Ministero del Lavoro evidenzia che:

- se nel verbale unico sono contestati soltanto illeciti diffidabili, il “dies a quo” per l’inoltro del ricorso decorre dopo i quarantacinque giorni suindicati (trenta stabiliti per la regolarizzazione delle inosservanze e quindici per il pagamento della sanzione minima);

- qualora il verbale unico contenga solo illeciti non diffidabili, contestati ai sensi dell’art. 14 della Legge n. 689/1981 e quindi autonomamente impugnabili, il termine per l’inoltro del ricorso decorre dal momento della ricezione della notifica;

- laddove nel verbale unico siano contestati illeciti diffidabili e non, il “dies a quo” per la presentazione del ricorso decorre dopo i suddetti quarantacinque giorni.

La circolare in questione segnala inoltre che il potere di diffida, già riconosciuto in capo agli ispettori del lavoro, viene esteso anche agli ispettori ed ai funzionari amministrativi degli Enti e degli Istituti previdenziali per le inadempienze da essi rilevate e comunque riconducibili (ad eccezione della maxi-sanzione per il lavoro irregolare e delle violazioni in materia di libro unico del lavoro) alla sola materia previdenziale, nonché agli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria che accertano, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 689/1981, violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale.

In proposito, il Ministero afferma che tutti i citati organi di vigilanza, nelle ipotesi in cui riscontrino violazioni amministrative per le quali trovi applicazione l’istituto della diffida, sono tenuti ad utilizzare questo strumento, quale vera e propria condizione di procedibilità per l’irrogazione delle relative sanzioni, e non possono limitarsi ad inviare meri atti di “constatazione” dei presupposti delle violazioni alle Direzioni Provinciali del Lavoro per la formalizzazione dei provvedimenti sanzionatori, come avveniva in base alla previgente disciplina.

Verbale unico di accertamento e notificazione

La circolare di cui trattasi pone in rilievo che tale verbale:

- assolve alla funzione di rinchiudere in un unico atto di natura provvedimentale la constatazione e notificazione di tutti gli illeciti riscontrati dagli organi di vigilanza, allo scopo di evitare la redazione di una molteplicità di provvedimenti;

- per consentire la regolarizzazione delle violazioni accertate, nonché la contestazione delle violazioni amministrative nei termini fissati dall’art. 14 della Legge n. 689/1981, deve essere notificato al trasgressore e all’eventuale obbligato in solido, ovvero, nel caso di pluralità di concorrenti nell’illecito, a tutti i soggetti formalmente responsabili degli inadempimenti.

Viene inoltre sottolineato che:

- la decorrenza del termine per la contestazione/notificazione del verbale unico deve essere individuata nel momento in cui sono stati conclusi gli accertamenti nel loro complesso, comprendendo, quindi, anche i tempi tecnici ragionevolmente utili e necessari per l’analisi, l’elaborazione e la verifica degli elementi formati e raccolti;

- il rispetto del termine entro il quale devono essere notificati tutti gli illeciti mediante il verbale unico di accertamento, deve essere valutato, per il soggetto notificante, nel caso di notifica a mezzo posta, alla data di spedizione della raccomandata. Per il soggetto destinatario, invece, la notifica si ha per perfezionata nei termini alla data di ricezione della raccomandata contente la contestazione degli illeciti. La notifica agli irreperibili, ai sensi dell’art. 140 del Codice di procedura civile, può dirsi perfezionata con il ricevimento della raccomandata contente l’avviso di deposito o, comunque, decorsi dieci giorni dalla spedizione della medesima.

Circa i contenuti del verbale unico, l’art. 13, comma 4, del D.Lgs. n. 124/2004, prevede che nello stesso devono, in particolare, essere riportati:

- gli esiti dettagliati dell’accertamento, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati. In questo modo, osserva il Ministero, il trasgressore è reso edotto di tutte le contestazioni addebitate a suo carico attraverso un unico atto, contenente anche l’eventuale diffida a regolarizzare;

- l’indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione. In proposito, il Ministero del Lavoro sottolinea che la norma fa esplicito riferimento ai due strumenti difensivi di carattere generale mediante i quali l’intero verbale unico può formare ordinariamente oggetto di impugnazione, e cioè gli scritti difensivi al Direttore della Direzione Provinciale del Lavoro (a norma dell’art. 18 della Legge n. 689/1981) ed il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, qualora si tratti si sussistenza o qualificazione dei rapporti di lavoro. Tuttavia, i verbali adottati al termine degli accertamenti dagli agenti e ufficiali di polizia giudiziaria non sono immediatamente impugnabili innanzi al predetto Comitato e, quindi, avverso gli stessi possono essere presentati soltanto gli scritti difensivi di cui all’art. 18 appena citato. Nei confronti della successiva, eventuale, ordinanza-ingiunzione, anche se emessa a seguito di accertamento e verbalizzazione di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria, può essere comunque proposto ricorso al Comitato regionale.

La circolare fa inoltre presente che il termine per la proposizione dei singoli strumenti di contenzioso è unico e certo, dovendosi individuare in base alla tipologia di violazioni rilevate e contestate a verbale, secondo quanto suindicato in merito al ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, che deve ritenersi esteso anche agli scritti difensivi di cui all’art. 18 della Legge n. 689/1981. Il Ministero evidenzia altresì che:

- qualora al verbale di primo accesso ispettivo non faccia seguito alcun provvedimento sanzionatorio, l’ispezionato dovrà esserne reso edotto mediante apposita “comunicazione di regolare definizione degli accertamenti”, recante l’esplicita indicazione di come, allo stato degli atti, non siano emersi elementi di irregolarità idonei a comprovare la sussistenza di illeciti;

- nel verbale di accertamento e notificazione non sono inclusi i provvedimenti che seguano appositi e autonomi percorsi di definizione, che saranno adottati con specifici modelli (quali la diffida accertativa per crediti patrimoniali ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. n. 124/2004 e le disposizioni impartite ai sensi dell’art. 14 dello stesso decreto).

Modulistica e profili di diritto intertemporale

Nell’esercizio dell’attività di vigilanza, i funzionari ispettivi sono tenuti ad utilizzare esclusivamente la nuova modulistica allegata alla circolare in commento (verbale di primo accesso ispettivo, verbale interlocutorio, verbale di accertamento e notificazione, comunicazione di regolare definizione degli accertamenti).

Da ultimo, considerata la natura procedurale della disposizione dettata dall’art. 33 della Legge n. 183/2010, il Ministero del Lavoro segnala che la stessa e la nuova modulistica devono estendersi a tutti gli accertamenti in corso al 24 novembre 2010 (data di entrata in vigore della predetta legge), non ancora conclusi con verbale di accertamento e notificazione. Ne discende quindi la necessità di adottare la diffida, a norma del novellato art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, nei confronti del trasgressore e dell’eventuale obbligato in solido, e non già del datore di lavoro, come sopra specificato.