REGOLAMENTO GENERALE DPR 554/99 -

CIRCOLARE ANCE

INDICE

ORGANIZZAZIONE DEI LAVORI

PUBBLICI

-Potestà regolamentare (artt.1e 2)

- Modalità di esercizio della vigilanza da parte dell'Autorità sui lavori pubblici (artt. da 3 a 6)

ORGANI DEL PROCEDIMENTO E

DISCIPLINA DELL'ACCESSO

AGLI ATTI

- Il responsabile del procedimento (artt. 7 e 8) - Disciplina dell'accesso agli atti e forme di pubblicità (art. 9 e 10) e acquisizione dei pareri (art. 49, parte)

PROGRAMMAZIONE E PROGETTAZIONE

- Programmazione dei lavori (artt. da 11 a 14) - Progettazione (artt. da 15 a 17)

- Progetto preliminare (artt. da 18 a 24)

- Progetto definitivo (artt. da 25 a 34) - Progetto esecutivo (artt. da 35 a 45)

- Validazione del progetto ed acquisizione dei pareri - approvazione dei progetti (artt. da 46 a 49)

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI ATTINENTI ALL'ARCHITETTURA E ALL'INGEGNERIA

- Disposizioni generali (artt. da 50 a 56)

- Concorso di idee (artt. 57 e 58)

- Concorsi di progettazione (artt. da 59 a 61) - Affidamento dei servizi di importo inferiore al controvalore in Euro di 200.000 DSP (artt. da 62 a 64)

- Affidamento dei servizi di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 200.000 DSP (artt. da 65 a 70)

SISTEMI DI REALIZZAZIONE DI LAVORI PUBBLICI

- Disposizioni preliminari all'espletamento della gara (art. 71)

- Categorie di opere (opere generali e specializzate - opere speciali) - qualificazione delle imprese - cause di esclusione (artt. da 72 a 75)

- Appalto di lavori pubblici (artt. da 76 a 78)

- Termini per le gare - pubblicità (artt. da 79 a 81)

- Lavori segretati - permuta (artt. 82 e 83)

- Concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici (artt. da 84 a 87) - Lavori in economia (artt. 88 e 120)

- Criteri di aggiudicazione (artt. da 89 a 92)

SOGGETTI ABILITATI AD ASSUMERE

LAVORI PUBBLICI

- Riunione di imprese (artt. da 93 a 99) LE GARANZIE

- Cauzioni (artt. da 100 a 102)

- Polizze assicurative a carico dell'esecutore dei lavori e del progettista (artt. da 103 a 106) e 108

IL CONTRATTO

- La stipulazione ed approvazione del contratto (artt. da 109 a 111)

- Aspetti economici del contratto d'appalto (artt. da 112 a 117)

- Risoluzione e recesso del contratto (artt. da 118 a 122)

ESECUZIONE DEI LAVORI

- Direzione dei lavori (artt. da 123 a 128)

- Consegna dei lavori (artt. da 129 a 132)

- Sospensione dei lavori (art. 133)

- Varianti (artt. da 134 a 136)

- Ulteriori disposizioni sull'esecuzione dei lavori (artt. da 137 a 140)

- Subappalto (art. 141)

- Lavori in economia (artt. 88, 120 e da 142 a 148)

ACCORDO BONARIO E DEFINIZIONE DELLE CONTROVERSIE

- Definizione delle riserve in corso d'opera mediante accordo bonario (art. 149)

- Definizione delle controversie mediante arbitrato (artt. 150 e 151)

- Definizione delle riserve al termine dei lavori (artt. 32 e 33 Cap. gen.)

LA CONTABILITA' DEI LAVORI

- Scopo e forma della contabilità - contabilità dei lavori in economia (artt. da 152 a 186)

COLLAUDO DEI LAVORI

- Disposizioni preliminari - visita e procedimento di collaudo

LAVORI RIGUARDANTI I BENI

CULTURALI

- Beni culturali - progettazione (artt. da 211 a 224)

DISPOSIZIONI PER L'AFFIDAMENTO E L'ESECUZIONE DI LAVORI ESEGUITI NELL'AMBITO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 26 FEBBRAIO 1987 N. 49 (artt. da 225 a 230)

DELEGIFICAZIONE E DISPOSIZIONI TRANSITORIE

- Abrogazione di norme (art. 231)

-Disposizioni transitorie (art. 232)

TITOLO I

ORGANIZZAZIONE DEI LAVORI PUBBLICI

1.Potestà regolamentare (artt. 1 e 2)

Il primo articolo del D.P.R. n. 554/99 disciplina l'ambito di applicazione del Regolamento, sia sotto il profilo oggettivo, con riferimento "alla materia dei lavori pubblici di cui alla Legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni", sia sotto il profilo dei soggetti.

Relativamente al primo aspetto, il Regolamento si pone come lo strumento generale attuativo delle disposizioni della "Legge quadro", ciò che corrisponde all'intenzione del legislatore di dar vita ad un corpus normativo unitario, costituente l'ordinamento generale e pressochè esclusivo della materia dei lavori pubblici.

In tale ambito, il Regolamento è anche lo strumento per recepire la normativa comunitaria, secondo quanto previsto dall'art. 3, comma 3 della Legge n. 109/94 e successive modificazioni e, infatti, recepisce la Direttiva CEE n. 97/52 che, con riferimento agli appalti di lavori pubblici affidati dalle amministrazioni aggiudicatrici, ha introdotto la soglia di 5.000.000 di DSP (1 DSP = Lire 2074,966).

Sotto il profilo soggettivo, si ribadisce l'applicabilità delle disposizioni regolamentari a tutti i soggetti tenuti all'osservanza della "Legge quadro", ai sensi dell'art. 2, comma 2, della medesima.

Ovviamente, ciascuna delle categorie di soggetti indicate nella norma di Legge è tenuta al rispetto delle disposizioni regolamentari negli stessi limiti in cui sottostà alla "Legge quadro". Pertanto, mentre alle amministrazioni aggiudicatrici di cui alla lettera a) dell'art. 2, comma 2, si applica l'intero D.P.R. n. 554/99, gli enti aggiudicatori o soggetti realizzatori di cui alle successive lettere b) e c) non dovranno osservare tutte le disposizioni del Regolamento attuative delle norme di Legge ad essi non applicabili ai sensi del comma 3 del citato articolo 2 della Legge.

Il Regolamento è poi applicabile anche alle Regioni, comprese quelle a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano nelle seguenti ipotesi:

- quando si tratti di lavori finanziati in misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato: in tal caso la prevalenza del finanziamento statale provoca l'emersione di un interesse statale connesso alla scelta sull'allocazione delle risorse, che rende recessivo l'eventuale interesse regionale dell'opera (in tal senso la relazione del Ministero dei lavori pubblici in risposta al rilievo n. 2/2000 della Corte dei Conti).

Nel concetto di finanziamento statale è da ricomprendere anche il finanziamento comunitario, in quanto quest'ultimo è dato dalla Comunità alle regioni per il tramite dello Stato;

- quando si tratti di lavori realizzati nell'ambito di funzioni delegate dallo Stato, poiché la delega non incide sulla titolarità della funzione;

- nelle materie non oggetto di potestà legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione: si tratta delle disposizioni non attinenti in modo specifico all'esecuzione di lavori pubblici, quali quelle che disciplinano le competenze dell'Autorità di vigilanza, la definizione delle controversie, le società professionali e di ingegneria, gli incarichi di progettazione, le garanzie, le associazioni di imprese;

- nel caso in cui le regioni - ai sensi della Legge n. 62/1953 - non abbiano ancora adeguato la propria legislazione ai principi desumibili dalla "Legge quadro": si tratta di una disposizione di carattere transitorio destinata a cessare allorquando le regioni avranno emanato le proprie leggi in materia.

Gli ultimi due commi dell'art. 1 contengono alcune precisazioni in ordine agli importi indicati nella "Legge quadro" in ECU che, per effetto di sopravvenuta normativa comunitaria, devono intendersi espressi in Euro ed agli importi indicati nel Regolamento stesso che sono considerati al netto dell'IVA.

Per quanto concerne le definizioni (art. 2), il Regolamento fornisce una serie di indicazioni di contenuto tecnico, con l'intento di chiarire il significato di talune disposizioni successive o di specificare alcuni concetti usati dalle norme della "Legge quadro": tra questi si segnala alla lettera h) la definizione delle opere e impianti di speciale complessità che consentono l'affidabilità all'esterno della progettazione (art. 17, comma 4 della Legge); o delle opere e impianti di particolare rilevanza sotto il profilo tecnologico, per la cui progettazione si ricorre alla procedura del concorso di progettazione o del concorso di idee (art. 17, comma 13 della Legge); delle opere complesse o ad elevata componente tecnologica, che consentono l'affidamento mediante appalto-concorso (art. 20, comma 4 della Legge); delle opere di particolare complessità, che rendono obbligatorio il collaudo in corso d'opera (art. 28, comma 7 della Legge).

2. Modalità di esercizio della vigilanza da parte dell'Autorità (artt. da 3 a 6)

Il Capo II del Regolamento disciplina - agli articoli da 3 a 6 - le modalità con cui l'Autorità svolge la funzione di vigilanza sui lavori pubblici attribuitale dalla "Legge quadro", ad eccezione di quella sul sistema di qualificazione, rimessa alla disciplina di Regolamento ad hoc (D.P.R. n. 34/2000).

In merito, l'Autorità è stata dotata di un generale potere di autoregolamentazione degli aspetti organizzativi interni, coerentemente con la natura di organismo giuridico "indipendente" che la caratterizza.

Quanto alla funzione di vigilanza, si disciplinano nel dettaglio l'esercizio dei poteri istruttori e di quelli sanzionatori a tale funzione strumentalmente connessi.

Relativamente all'esercizio dei poteri istruttori (artt. 4 e 5), si dispone che l'Autorità, ogniqualvolta richieda notizie o chiarimenti in ordine ai lavori pubblici in corso o da iniziare, possa:

- chiedere, per iscritto, le informazioni, fissando un termine entro il quale gli elementi richiesti devono essere inviati;

- convocare, previo congruo preavviso e con indicazione delle circostanze su cui devono essere sentiti, i rappresentanti delle pubbliche amministrazioni, nonché gli amministratori, i sindaci, i revisori, i direttori di imprese e società e, comunque, qualsiasi persona ritenga utile sentire;

- inviare funzionari per assumere notizie e chiarimenti direttamente presso la sede dei destinatari della richiesta.

Gli elementi assunti in tale fase sono necessari per una prima deliberazione in ordine alla necessità o meno di aprire un'istruttoria sulla situazione sottoposta all'esame dell'Autorità.

Ove l'Autorità ritenga di procedere all'istruttoria, si precisa che vi è l'obbligo di informarne, per iscritto, i destinatari, assegnando loro un termine non inferiore a 20 gg. entro il quale possano chiedere di essere sentiti.

L'articolazione data al procedimento istruttorio fa dunque ritenere che la "fase partecipativa" degli interessati ivi prevista sia meramente eventuale, essendo subordinata ad una espressa richiesta in tal senso da parte dell'interessato.

Nell'ambito della fase istruttoria, si precisa altresì che l'Autorità possa disporre ispezioni, a tal fine avvalendosi del Servizio Ispettivo posto alle sue dipendenze.

Con una clausola generale, infine, si prevede che il procedimento in esame sia sottoposto alle disposizioni della Legge n. 241/90, sia con riferimento alle posizioni soggettive dei destinatari, sia con riferimento al diritto di accesso agli atti istruttori.

Si ritiene che, in virtù della suddetta clausola di rinvio alla Legge n. 241/90, debbano trovare applicazione anche istituti quali, fra gli altri, l'obbligo dell'Amministrazione di identificare preventivamente l'ufficio e il dipendente responsabile del procedimento, il divieto di aggravare il medesimo con richieste documentali non determinate da esigenze straordinarie, l'obbligo di conclusione esplicita del procedimento e il dovere di motivare adeguatamente il provvedimento finale del medesimo.

Quanto al diritto di accesso, invece, si deve rilevare che esso sia comunque limitato atteso che la Legge quadro dispone che tutti gli atti siano coperti dal segreto d'ufficio sino alla conclusione del procedimento istruttorio.

Relativamente all'esercizio dei poteri sanzionatori (art. 6), si prevede che, quando i destinatari delle richieste disattendano al cennato dovere di fornire informazioni sui lavori, oppure, se trattasi di imprese concorrenti ad una gara, al dovere di esatta dichiarazione e dimostrazione circa il possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa (art. 10, comma 1 quater della Legge), oppure, se trattasi di amministrazioni aggiudicatrici, all'obbligo di trasmissione all'Osservatorio dei Lavori Pubblici di taluni dati concernenti i lavori, l'Autorità debba procedere alla contestazione del fatto, instaurando una fase di contraddittorio con i medesimi.

A tal fine, è previsto che ai soggetti interessati venga concesso un termine non inferiore a 20 gg. per la presentazione di eventuali giustificazioni scritte, decorso il quale l'Autorità delibera in merito al caso sottoposto alla sua valutazione. I provvedimenti sanzionatori possono essere impugnati innanzi al giudice amministrativo, nei modi e nei termini di legge.

Si dispone, poi, che i provvedimenti sanzionatori, emessi a seguito dell'esito negativo del sub procedimento di verifica dei requisiti, vengano trasmessi all'archivio informatico presso l'Osservatorio dei Lavori Pubblici.

In ultimo, si precisa che, qualora i destinatari delle richieste siano dipendenti di pubbliche amministrazioni, l'Autorità debba informare i soggetti competenti (es.: Corte dei Conti) per l'eventuale irrogazione di sanzioni disciplinari.

TITOLO II

ORGANI DEL PROCEDIMENTO E DISCIPLINA DELL'ACCESSO AGLI ATTI

1.Il responsabile del procedimento (artt. 7 e 8)

Il nuovo sistema di realizzazione delle opere pubbliche prevede che per ogni progetto venga individuata un'unica persona fisica responsabile della realizzazione dell'intervento in tutte le sue fasi (progettazione, affidamento, esecuzione, eventuale contenzioso).

Si tratta del responsabile del procedimento per la realizzazione di lavori pubblici, figura derivante dal responsabile del procedimento di cui alla Legge n. 241/90, del quale gli artt. 7 e 8 del Regolamento disciplinano i requisiti e le funzioni.

Peraltro, l'obbligo di nominare il responsabile del procedimento incombe esclusivamente alle amministrazioni aggiudicatrici di cui all'art. 2, comma 2, lettera a) della Legge.

Tuttavia, il Regolamento impone anche agli altri soggetti di garantire lo svolgimento dei compiti per esso previsti, anche se con modalità diverse.

Si richiama l'attenzione sul fatto che in aderenza alla sua funzione di soggetto propulsore e coordinatore di tutte le attività relative all'opera da realizzare, il responsabile del procedimento è nominato prima della fase di predisposizione del progetto preliminare, ma collabora anche alla fase di programmazione, anche per quanto riguarda l'aggiornamento annuale, mediante la trasmissione di dati e informazioni e formulazione di proposte.

E' nominato dall'Amministrazione nell'ambito del proprio organico: dunque, non può essere un professionista esterno con rapporto di contratto d'opera, ma deve in ogni caso essere assunto dall'Amministrazione, anche con contratto a termine.

Il responsabile del procedimento non ha, però, le funzioni che sono attribuite al dirigente dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29; infatti, non adotta provvedimenti di spesa (ad esempio, in caso di variante, la relativa perizia è approvata dal responsabile del procedimento solo se non comporti alterazione del quadro economico del progetto, altrimenti è approvata dall'organo decisionale della stazione appaltante).

Per quanto riguarda la sua collocazione nella organizzazione dell'amministrazione aggiudicatrice, dalle disposizioni della Legge (art. 7, comma 5), del Regolamento (art. 7, comma 3), del Decreto ministeriale 21 giugno 2000 sugli schemi-tipo per la redazione del programma triennale (art. 2, comma 1), si desume che il responsabile del procedimento ha uno stretto rapporto con il dirigente responsabile della programmazione. E' dunque, presumibilmente, quest'ultimo che, una volta redatto il programma triennale, individua il responsabile del procedimento per ogni intervento previsto nel programma stesso.

- Requisiti

Il responsabile del procedimento è un tecnico (il titolo di studio deve essere adeguato alla natura dell'intervento da realizzare) con abilitazione professionale, ovvero con anzianità di servizio non inferiore a cinque anni.

Ovviamente, poiché le funzioni richiedono una professionalità anche in altri campi, quali quello amministrativo, economico-finanziario e legale, il responsabile del procedimento si serve delle strutture della amministrazione aggiudicatrice.

In caso di carenza delle necessarie professionalità nell'organico, i compiti di supporto all'attività del responsabile del procedimento sono affidati, mediante procedura ad evidenza pubblica, a professionisti singoli o associati o a società di professionisti o di ingegneria (art. 7 Legge quadro).

L'eccezione alla regola per cui il responsabile del procedimento deve avere le caratteristiche sopra indicate è costituita dalla ipotesi in cui sussistano le seguenti condizioni:

a) comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti;

b) appalti di importo inferiore a 300.000 Euro e non riguardanti lavori di speciale complessità o ad elevata componente tecnologica, secondo la definizione di cui all'art. 2, comma 1, lett. h) del Regolamento.

In questi casi le competenze del responsabile del procedimento sono attribuite al responsabile dell'ufficio tecnico o struttura corrispondente o, in mancanza, al responsabile del servizio competente alla realizzazione del lavoro.

Il Regolamento consente altresì che il responsabile del procedimento possa svolgere anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori nel caso di lavori di importo non superiore a 500.000 Euro e che non siano di speciale complessità o ad elevata componente tecnologica o non si tratti di progetti integrati.

- Funzioni

Come detto precedentemente, le funzioni e i compiti del responsabile del procedimento si esplicano durante tutta la fase di realizzazione dell'opera.

A) Fase della programmazione e progettazione

In questa fase il responsabile del procedimento redige il documento preliminare all'avvio della progettazione, che è lo strumento attraverso il quale, tra l'altro, dà atto dell'avvenuta verifica della fattibilità tecnica e della conformità ambientale, paesistica ed urbanistica dell'intervento da realizzare ed, inoltre, stabilisce le fasi ed il livello di progettazione da sviluppare, nell'ambito degli standards indicati dalla Legge e dal Regolamento.

Accerta poi se ricorrano le condizioni che legittimano l'affidamento all'esterno della progettazione ed in tal caso coordina le relative procedure di gara.

Coordina le attività necessarie alla redazione (all'interno o all'esterno dell'amministrazione) della progettazione, nelle sue varie fasi (preliminare, definitiva ed esecutiva), verificando, relativamente ad ogni fase progettuale, che siano rispettate le indicazioni fornite nella fase antecedente e nel documento preliminare e le disponibilità finanziarie. Svolge le attività necessarie all'espletamento della conferenza dei servizi.

Pone in essere tutte le attività necessarie a conseguire, prima dell'avvio delle procedure di scelta del contraente, la disponibilità delle aree.

Promuove l'istituzione dell'ufficio di direzione dei lavori, eventualmente attraverso procedure di affidamento all'esterno se ne ricorrano le condizioni (carenza di organico, difficoltà di rispettare i tempi di programmazione, lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale, progetti integrati).

B) Affidamento dei lavori

Il responsabile del procedimento propone all'amministrazione aggiudicatrice i sistemi di affidamento dei lavori.

Coordina e verifica la predisposizione dei bandi di gara e lo svolgimento delle procedure per l'aggiudicazione.

Nelle procedure di licitazione privata e di appalto concorso valuta l'opportunità di convocare un incontro preliminare per l'illustrazione del progetto.

C) Esecuzione dei lavori

In tale fase il responsabile del procedimento assume tutte le funzioni che erano proprie dell'ingegnere capo - figura che pertanto si estingue nel nuovo sistema di realizzazione dei lavori - ma con un ruolo maggiormente incisivo.

In particolare, tra i compiti più rilevanti si ricordano: l'accertamento della data di inizio dei lavori e di tutti i termini contrattuali; l'accertamento delle condizioni che legittimano il ricorso alle varianti e la loro approvazione, quando non comportino mutamento al quadro economico di progetto; l'irrogazione delle penali; la proposta di risoluzione del contratto; la proposta di definizione bonaria delle controversie, secondo la procedura di cui all'art. 31-bis della Legge.

Infine, va tenuto presente che, ove il committente si voglia avvalere della facoltà di non svolgere direttamente i compiti a lui affidati dal D.L.vo n. 494/96 in tema di sicurezza, delegando a tal fine un "responsabile dei lavori", tale responsabile dei lavori deve necessariamente coincidere con il responsabile del procedimento; l'eventuale delega deve essere formalizzata tramite esplicita designazione, con l'indicazione degli adempimenti di legge oggetto dell'incarico.

A completamento di una pur sommaria disamina dei compiti del responsabile del procedimento, occorre ricordare che a lui spetta anche in ogni momento il controllo sui tempi di attuazione dell'intervento e sul rispetto della copertura finanziaria, per cui ha l'obbligo di segnalare all'amministrazione eventuali disfunzioni, impedimenti o ritardi ed inoltre, di trasmettere all'Osservatorio dei lavori pubblici gli elementi relativi agli interventi di propria competenza.

- Responsabilità

Il Regolamento stabilisce le sanzioni per il responsabile del procedimento che non adempia agli obblighi posti a suo carico o non svolga gli stessi con diligenza: oltre ai provvedimenti disciplinari propri dell'ordinamento di appartenenza, esse consistono nella esclusione dalla ripartizione dell'incentivo previsto dall'art. 18 della Legge, che costituisce una sorta di compenso per la funzione esercitata, e nell'obbligo di risarcimento dei danni derivati all'amministrazione dal comportamento negligente.

2.Disciplina dell'accesso agli atti, forme di pubblicità (artt. 9 e 10) e acquisizione dei pareri (art. 49 parte)

Relativamente alla pubblicità degli atti della conferenza di servizi (art. 9), il Regolamento precisa che la convocazione della conferenza dei servizi, con allegato il progetto, dovrà essere affissa all'Albo Pretorio del Comune con un preavviso di almeno 10 giorni rispetto alla data di svolgimento. Nei 10 giorni successivi alla conclusione vi è l'obbligo di dare pubblicità delle determinazioni assunte dalla conferenza, allegando il relativo verbale.

Per le opere aggiudicate da soggetti diversi rispetto all'amministrazione comunale, fermi restando i termini sopraindicati, il Regolamento stabilisce che per la conferenza dei servizi dovranno individuarsi equivalenti forme di pubblicità, rimesse alla determinazione dell'ente interessato.

In tal modo, si è inteso offrire una risposta alle richieste di partecipazione al procedimento da parte di soggetti che potessero essere interessati direttamente alle decisioni assunte in sede di conferenza.

Per gli appalti concorso e le concessioni di lavori pubblici, ove sia necessario od opportuno ricorrere alla conferenza dei servizi, la convocazione sarà fatta sulla base del progetto preliminare ed il relativo verbale costituirà parte integrante del progetto preliminare posto a base di gara.

Sulla questione più generale della disciplina stessa della conferenza dei servizi, si ricorda che l'art. 7, comma 7 e seguenti della "Legge quadro" reca disposizioni specifiche per taluni profili della conferenza dei servizi. In particolare, nella "Legge quadro" in materia di lavori pubblici trovano una specifica regolamentazione i poteri di rappresentanza dei soggetti convocati, la possibilità di effettuare una conferenza sul progetto preliminare, le motivazioni del dissenso, l'assenza di alcuni rappresentanti nonché l'inserimento della V.I.A. (valutazione impatto ambientale) nella determinazione della conferenza in caso di mancato rispetto del termine assegnato per il pronunciamento.

Il Regolamento in esame non torna specificatamente su questi aspetti, mentre va considerato il fatto che il D.D.L. n. 7186/C per la semplificazione dei procedimenti amministrativi, tuttora all'esame del Parlamento, si fa carico di stabilire norme di raccordo tra le disposizioni della Legge n. 241/90 e quelle dettate dalla Legge n. 109/94 e successive modifiche in tema di conferenza di servizi, in modo da unificare la disciplina e risolvere le problematiche interpretative che erano insorte.

Per parte sua il Regolamento tratta solamente il profilo dell'acquisizione dei pareri tecnici in rapporto alla conferenza dei servizi (art. 49), disponendo che detti pareri debbano sempre intervenire prima della conferenza dei servizi, compreso il caso di riesame per modifiche apportate al progetto su richiesta della conferenza stessa.

Si ricorda altresì che già la "Legge quadro" precisa che, in fase di progetto preliminare, è possibile richiedere alla conferenza di servizi di esprimersi per concordare le condizioni per ottenere più rapidamente le intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, ecc., in sede di presentazione di progetto definitivo.

Proprio quest'ultima previsione della "Legge quadro" viene accolta direttamente dal Regolamento generale, ma con l'innovazione che la convocazione della conferenza di servizi sul progetto preliminare è obbligatoria, anziché facoltativa, per tutte le opere o lavori sottoposti a V.I.A..

Per quanto riguarda, invece, la disciplina dell'accesso agli atti (art. 10), il Regolamento specifica che vengono sottratte all'accesso le relazioni riservate che il direttore dei lavori e l'organo di collaudo redigono sulle domande e sulle riserve dell'impresa.

La norma regolamentare, dunque, facendo applicazione dell'art. 24 della Legge n. 241/90, limita l'accesso agli atti sopracitati.

Tale diniego, invero, se da un lato risponde alla natura paritaria del rapporto in cui si trovano le parti (P.A. e appaltatori) nella procedura pre-transattiva di cui all'art. 31 bis, dall'altro, si scontra con taluni orientamenti giurisprudenziali di segno contrario.

TITOLO III

PROGRAMMAZIONE E PROGETTAZIONE

1.La programmazione dei lavori (artt. da 11 a 14)

Il titolo III del Regolamento dettaglia le previsioni dell'art. 14 della Legge e, assieme al D.M. del 21 giugno 2000, pubblicato sulla GURI del 27 giugno u.s., concernente le modalità e gli schemi tipo per la redazione del programma triennale, dei suoi aggiornamenti annuali e dell'elenco annuale dei lavori, disciplina la programmazione dei lavori.

Dall'insieme delle norme citate risulta sostanzialmente quanto segue: entro il 30 settembre di ogni anno le amministrazioni predispongono, sulla base dello schema tipo elaborato dal Ministero dei Lavori Pubblici (in fase di prima applicazione si utilizza lo schema solo in parte) il programma triennale e il relativo elenco annuale dei lavori, inserendo altresì nello schema di bilancio anche il fondo per accordi bonari, di cui si dirà tra poco.

Propedeutica alla stesura del programma è la redazione di studi di fattibilità (sono sufficienti studi sintetici per i lavori di minore importo) e propedeutico a ciascuno studio in parola è la definizione del quadro dei bisogni e delle esigenze da parte di ciascuna amministrazione.

Il programma e l'elenco vanno pubblicati per 60 giorni nella sede dell'Amministrazione e approvati contestualmente al bilancio di previsione ed al bilancio pluriennale.

Nel caso di Amministrazioni dello Stato si fa luogo, entro tre mesi dalla approvazione della Legge di bilancio, ad aggiornamento del programma triennale ed alla correlata definizione puntuale dell'elenco dei lavori da avviare nell'anno successivo, necessariamente corredati del progetto preliminare.

Dopo l'approvazione, programma triennale ed elenco annuale vanno inviati all'Osservatorio dei lavori pubblici, nonché al CIPE entro il 30 aprile di ogni anno, nel caso di amministrazioni aggiudicatrici di rilevanza nazionale.

E' fatto obbligo di preinformazione tramite la GUCE dei dati essenziali concernenti tutti gli appalti di rilevanza comunitaria.

Nel merito, il programma triennale ha la funzione di dettagliare e raccordare le scelte di intervento mirate a soddisfare specifici bisogni con le risorse finanziarie attivabili, tenendo conto delle problematiche che caratterizzano l'area su cui insisterà l'intervento sotto il profilo urbanistico, territoriale, paesaggistico e ambientale e dei tempi necessari per attuare l'intervento stesso.

Il fondo per accordi bonari (art. 12) ha grande importanza per il mondo imprenditoriale. Esso serve per coprire gli oneri derivanti dagli accordi bonari e per spesare gli incentivi per accelerazione dei lavori, di cui all'art. 12 della Legge n. 741/81 non abrogato.

Il fondo è composto dal 3% delle spese previste per tutti indistintamente gli interventi compresi nel programma triennale e può essere incrementato da ribassi d'asta ed economie proprie dei lavori oggetto del programma, qualora non destinate alla realizzazione di nuove opere non comprese nell'elenco annuale (v. art. 14, comma 9 della Legge quadro).

Le somme restano iscritte nel fondo fino alla ultimazione degli interventi previsti nel programma, ma non possono essere riportati a residui importi superiori al 10 per cento dei residui passivi relativi al programma di riferimento, i cui stanziamenti possono comunque essere ridotti da parte della PA interessata.

2. La progettazione (artt. da 15 a 17)

- Disposizioni generali

Ancorchè in questa sede i profili della progettazione vengano trattati per larghi cenni, non può essere sottaciuto il fatto che la questione tocca comunque indirettamente o direttamente le imprese di costruzione (allorquando debbono progettare al fine di presentare offerta, come nel caso di appalto concorso, ovvero per adempiere alla propria obbligazione contrattuale, come nel caso degli appalti integrati e delle concessioni di costruzione e gestione) e, in ogni caso, rileva il dato concreto in forza del quale Legge e Regolamento fanno perno sul tentativo di disporre di una buona progettazione come presupposto imprescindibile per avere buone opere.

La progettazione si articola, senza soluzione di continuità, in tre livelli progressivi di definizione: preliminare, definitivo ed esecutivo e poggia su un documento propedeutico elaborato dal responsabile del procedimento per tutti indistintamente i lavori, ivi comprese le opere di modesto impegno e gli interventi di manutenzione ordinaria.

Detto documento propedeutico (documento preliminare all'avvio della progettazione) serve a specificare essenzialmente i bisogni da soddisfare, i vincoli di legge da osservare, le regole e i requisiti tecnici da rispettare, i livelli di progettazione da sviluppare, i limiti finanziari da non valicare, il sistema di realizzazione da impiegare.

In altri termini, è il documento con il quale il responsabile del procedimento prende gli elementi utili per il singolo intervento dal programma triennale e dettaglia tali elementi spiegando "che cosa serve" e "come va fatto", per poi affidare il documento a chi si occuperà della relativa progettazione.

Tutti i progetti debbono farsi carico delle problematiche correlate all'attivazione del cantiere e dunque tenere conto della viabilità di accesso ai cantieri, degli accorgimenti necessari per evitare inquinamenti, per conservare il patrimonio storico ed artistico, nonché della localizzazione delle cave.

Tutti i progetti devono essere improntati alla salvaguardia - nella fase di costruzione e di esercizio - della salute degli operai, degli utenti e della popolazione delle zone interessate.

Nel caso sussistano più soluzioni progettuali per un intervento è necessario redigere una graduatoria tra le soluzioni praticabili.

Tra le novità va, poi, ricordato che il comma 3 dell'art. 15 prevede che sia l'appaltatore, sotto il controllo del direttore dei lavori, a redigere gli aggiornamenti agli elaborati grafici del progetto per tener conto delle varianti apportate nel corso dei lavori, onde agevolmente intervenire successivamente per la manutenzione.

Come ANCE riteniamo che non si tratti di compito affidabile all'appaltatore, atteso che programmazione e progettazione rappresentano i più peculiari compiti della amministrazione.

Novità significativa parrebbe poi quella concernente la redazione dei progetti complessi impiegando preferibilmente la tecnica dell'"analisi del valore" per la individuazione dei materiali e dei componenti, ma, né il comma 11 dell'articolo in esame, né l'art. 2 del Regolamento relativo alle definizioni, spiegano in che cosa consista detta tecnica.

Per quanto concerne le norme tecniche (art. 16), nel riprodurre in via generalizzata e senza eccezione alcuna la logica delle norme comunitarie sul divieto di introdurre nei progetti prescrizioni che menzionino prodotti o procedimenti particolari con effetti discriminanti, stabilisce altresì che materiali e prodotti debbono essere conformi alle regole tecniche.

Per quanto riguarda i progetti viene precisato che debbono essere conformi alle disposizioni vigenti al momento della loro redazione.

Questa previsione, letta in correlazione con l'art. 232 sulle norme transitorie, imporrebbe il riadattamento alle nuove disposizioni sulla progettazione anche di tutti i progetti delle stazioni appaltanti che saranno conclusi dopo l'entrata in vigore del Regolamento n. 554, ancorchè la relativa redazione sia eventualmente iniziata prima di tale data.

Anche i quadri economici (art. 17) sono predisposti con progressivo approfondimento in relazione allo specifico intervento.

Rispetto all'elenco delle varie voci di costo che concorrono a formare il costo complessivo, si richiama l'attenzione sulla voce "imprevisti" che dovrebbe riguardare sostanzialmente la sorpresa idrogeologica, nonché sulla voce "acquisizione di aree e immobili", che dovrebbe coprire tutti gli espropri e occupazioni d'urgenza, e sulla precisazione che tutti indistintamente gli importi per lavori vanno suddivisi tra importo per lavori e importo per attuazione dei piani di sicurezza.

Infine, si fa rilevare che i quadri economici devono tenere conto delle spese relative al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione a conferma, indiretta, che gli oneri connessi allo svolgimento delle funzioni di coordinatore per la sicurezza sono a carico del committente.

- La progettazione ed i rapporti con la strumentazione urbanistica e l'ambiente (artt. 15 - 18 - 19 - 21 - 22 - 25 - 29)

Si evidenzia che, nell'ambito dell'attività progettuale (ai tre livelli: preliminare, definitivo ed esecutivo) dovranno essere tenuti presenti, naturalmente in relazione ai diversi livelli di approfondimento, gli aspetti dell'impatto dell'opera sulle componenti ambientali (art. 15, n. 5; art. 19, n.1; art. 21) attraverso uno studio di prefattibilità ambientale e, più in generale, sul contesto territoriale (art. 22, n. 1, lett. b - schemi grafici del progetto preliminare).

Si sottolinea a questo proposito che, ad esempio, nella progettazione (art. 15, n.1) si dovrà prevedere, tra l'altro, il massimo riutilizzo delle risorse naturali impegnate dall'intervento, la localizzazione delle cave eventualmente necessarie (art. 15, 7), tenendo conto dello strumento di pianificazione paesaggistico territoriale e del piano urbanistico generale vigenti.

E' auspicabile che tale prescrizione possa agevolare la soluzione dei problemi normativi ed amministrativi che ancora rendono complesso il recupero dei materiali provenienti dal ciclo produttivo delle costruzioni.

Sempre per il livello progettuale si segnala, infine, l'introduzione dello studio di prefattibilità ambientale (art. 21) propedeutico allo studio di impatto ambientale e di fattibilità ambientale, ove previsto dalla normativa vigente (art. 29).

3. Il progetto preliminare (artt. da 18 a 24, nonché art. 46 e parte dell'art. 48)

Gli articoli da 18 a 24 del Regolamento trattano del progetto preliminare, che costituisce il primo e il più elementare dei tre livelli progettuali introdotti dall'art. 16 della "Legge quadro".

Si tratta di un livello di progettazione divenuto sostanzialmente imprescindibile nell'impianto della "Legge quadro", in quanto punto di snodo tra programmazione e progettazione, dato che la progettazione preliminare è posta a base dell'elenco annuale di cui all'art. 14 della Legge.

Si tratta di un momento progettuale di grande rilievo ideativo perché poggia su una scelta tra più soluzioni eventualmente possibili, definisce di per sé le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori da realizzare in relazione alle esigenze da soddisfare e alle prestazioni da fornire e condiziona lo sviluppo degli altri livelli progettuali che, rispetto a questo, non hanno soluzione di continuità, ed anzi trovano specificazione di dettaglio proprio nel preliminare per quanto riguarda profili e caratteristiche più significative dei relativi elaborati progettuali.

L'importanza del progetto preliminare è comunque massima nel caso di appalto concorso e di concessione di lavori pubblici. In tali casi è proprio il primo livello progettuale che viene messo a base di gara, e a tal fine gli ordinari elaborati vengono integrati da indagini più articolate (es.: anche indagini geotecniche e sismiche), da un Capitolato speciale prestazionale (che si propone di definire la qualità del prodotto da realizzare, a prescindere dalle modalità concretamente utilizzabili in base alle tecnologie disponibili), nonché da un piano economico-finanziario di massima nel caso di concessione. Il Capitolato prestazionale (art. 24) specifica, ai fini del bando, anche le opere generali e le eventuali opere specializzate da realizzare, nonché gli elementi e i sub-elementi necessari per l'applicazione della metodologia da utilizzarsi per la individuazione della offerta economicamente più vantaggiosa.

Sempre, comunque, il progetto preliminare si basa su una relazione illustrativa (art. 19) che, tra l'altro, specifica l'intervento da realizzare, i tempi massimi preventivabili, dalla progettazione al collaudo (cronoprogramma), l'intervenuto accertamento della disponibilità delle aree o immobili, i modi di acquisirli e i prevedibili oneri, la fattibilità dell'intervento in base allo studio di prefattibilità ambientale e all'esito delle indagini effettuate, le fonti di finanziamento attivabili e l'eventuale articolazione dell'intervento in lotti fruibili e funzionali.

Alla relazione illustrativa si accompagna una relazione tecnica di prima approssimazione, le prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza, nonchè uno studio di prefattibilità ambientale, di cui si è già fatto prima cenno, finalizzato a ricercare le condizioni che consentano un miglioramento della qualità ambientale e paesaggistica del contesto in cui l'opera andrà a collocarsi.

Le previsioni sugli schemi grafici al progetto preliminare (art. 22) sono invece differenziate, per Regolamento, a seconda se trattasi di opere puntuali, ovvero di opere a rete.

Siappure tramite scale differenti, esse sono comunque finalizzate all'ottenimento di elaborati che localizzino l'opera o il tracciato delle opere da realizzare rispetto a uno stralcio dello strumento di pianificazione paesaggistico territoriale e del piano urbanistico generale o attuativo, comportino la redazione di planimetrie adeguate con le indicazioni delle curve di livello, contemplino l'esecuzione di schemi grafici e sezioni, ovvero profili longitudinali e trasversali altimetrici delle opere e dei lavori da realizzare, nonché tabelle contenenti le "quantità caratteristiche" dei lavori da realizzarsi.

Nel caso di tronchi di lavori a rete le planimetrie e gli schemi debbono fare riferimento all'intero lavoro e riportare indicazioni atte ad assicurare la funzionalità, fruibilità e fattibilità di ciascun lotto e quantificare le risorse finanziarie complessive per realizzare l'intera opera.

Il calcolo sommario della spesa si ottiene, in base all'art. 23 del Regolamento, distinguendo tra somme a disposizione del committente, la cui valutazione di massima è rimessa al responsabile del procedimento e costo per lavori.

Questi ultimi si ottengono partendo dalle "quantità caratteristiche" che risultano dagli schemi grafici, moltiplicando detti valori per i costi standardizzati elaborati dall'Osservatorio, ovvero, in mancanza, per i parametri desunti da interventi similari già realizzati, ovvero redigendo un computo metrico sommario con i prezzi unitari ricavati da prezziari vigenti nell'area interessata.

Il progetto preliminare è sottoposto da parte del responsabile del procedimento, alla presenza di progettisti, ad una verifica (art. 46) per acclarare in via preventiva che è stata scelta la strada giusta per ottenere la più adeguata soluzione progettuale rispetto al documento preliminare alla progettazione e per accertare che la qualità del prodotto ottenuto sia coerente con il contesto in cui l'intervento si inserisce, nonchè per vagliarne efficacia ed efficienza, ossia, in ultima analisi, per ottimizzare la soluzione progettuale prescelta.

Come per la validazione del progetto esecutivo, di cui si dirà più oltre, il responsabile del procedimento si avvale ai fini sopracitati del supporto tecnico dei propri uffici, ovvero di organismi di controllo accreditati, scelti con le procedure vigenti in materia di appalti di servizi, con oneri a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori.

Si osserva infine, che nell'ambito del Regolamento non risultano disciplinati i casi e le modalità di concreta attuazione della disposizione legislativa (art. 16 comma 3 della Legge quadro) che prevede che il progetto preliminare debba "consentire l'avvio della procedura espropriativa".

Si tratta di casi e modalità che sicuramente sono di difficile enucleazione, ma che sarebbe stato necessario specificare, in particolare, con riferimento alle opere lineari, per le quali in sede di progetto preliminare sicuramente mancano elementi che potrebbero consentire di conoscere l'effettivo ingombro planimetrico dell'opera, il quale risulterà invece individuato con il progetto definitivo, al quale, giustamente, si accompagnerà il piano particellare d'esproprio.

4. Il progetto definitivo (artt. da 25 a 34)

Se il ruolo del progetto preliminare può essere sintetizzato nel fatto che esso concretizza la scelta fatta tra le varie alternative possibili, il ruolo del progetto definitivo può essere sintetizzato nell'individuare compiutamente gli specifici lavori da realizzare.

In quest'ottica è pertanto assolutamente logico che il progetto definitivo contenga tutti gli elementi necessari per la concessione edilizia, l'accertamento di conformità urbanistica o altro atto equivalente, che tra i documenti da redigere per detto progetto vi sia il piano particellare d'esproprio e che l'approvazione del progetto definitivo da parte di una amministrazione aggiudicatrice equivalga a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori (art. 14, comma 13 Legge quadro).

Poichè esso serve ad individuare compiutamente tutti i lavori da realizzare, logica vuole anche che:

- le indagini siano complete di eventuali studi specialistici e comunque corredate dalle relative relazioni;

- gli elaborati grafici, oltre a dettagliare i profili già fatti oggetto del progetto preliminare, illustrino anche il progetto strutturale nei suoi aspetti fondamentali, comprendendovi anche schemi funzionali dei singoli impianti e planimetrie dei tracciati principali delle reti impiantistiche esterne;

- le relazioni indichino anche le cave e discariche autorizzate di cui avvalersi e riferiscano sulla verifica delle interferenze delle reti con i nuovi manufatti.

Il Regolamento entra, peraltro, molto nel dettaglio tecnico dei contenuti del progetto definitivo, ma la sua funzione e il suo livello di specificazione risultano in ogni caso ben sintetizzate dal comma 4 dell'art. 25 del Regolamento, laddove si precisa che elaborati e calcoli vanno sviluppati ad un livello tale per cui nella successiva progettazione esecutiva non vi debbono essere "apprezzabili" differenze di costo e tecniche.

La stima sommaria dell'intervento (art. 34) muove dal computo metrico estimativo alle cui lavorazioni vanno applicati i prezzi unitari, dedotti dai prezziari delle stazioni appaltanti o da listini della zona. Per eventuali voci mancanti i prezzi elementari vanno dedotti dal mercato aggiungendo, rispetto al passato, anche la percentuale per le spese relative alla sicurezza (si deve ritenere che ciò sia ammissibile solo in assenza del piano di sicurezza e di coordinamento che prevede, invece, una stima analitica dei costi per la sicurezza).

Attraverso il computo metrico possono essere previste anche somme da accantonare per lavori in economia (da prevedere nel contratto, ovvero a disposizione della stazione appaltante).

Con il piano particellare di esproprio (art. 33), invece, si enuclea l'indennità presunta di espropriazione e occupazione temporanea.

Tale indennità, unitamente alla stima sommaria dell'intervento confluisce nel quadro economico che, unitamente a tutte le altre spese, offre il quadro globale della spesa preventivata per l'intervento, dalle preliminari attività fino al collaudo.

E' previsto che il piano particellare possa essere predisposto dall'appaltatore e che, conseguentemente, questi abbia il diritto al rimborso, da parte della stazione appaltante, di quanto corrisposto a titolo di indennizzo, nonché delle eventuali spese legali sostenute, a condizione, però, che esse non siano imputabili a ritardi o responsabilità dell'appaltatore stesso.

Ogni progetto definitivo è accompagnato da un disciplinare (art. 32) sia di carattere descrittivo che prestazionale per quanto concerne gli elementi tecnici del progetto stesso. Nello parte descrittiva sono specificati materiali e componenti del progetto, anche sotto il profilo estetico.

Se però il progetto va posto a base di gara di un appalto integrato, in luogo del disciplinare vanno redatti lo schema di contratto e il Capitolato speciale, con le modalità a tal fine previste relativamente al progetto esecutivo. Il Capitolato deve contenere indicazioni anche per tempi e controlli sulla progettazione esecutiva.

5.Il progetto esecutivo (artt. da 35 a 45)

Se si confrontano i contenuti del progetto definitivo rispetto a quelli del progetto esecutivo emerge innanzitutto la compiutezza che deve caratterizzare gli elaborati esecutivi, sotto il profilo architettonico, strutturale ed impiantistico, per cui tutte le lavorazioni debbono risultare "ingegnerizzate".

Il termine neologistico utilizzato sembra voler indicare che tutti gli elementi progettuali debbono essere leggibili e realizzabili dai tecnici così come sono, senza bisogno di ulteriori esplicitazioni e pertanto, come afferma la relazione ministeriale di accompagno al Regolamento, comportano "la predisposizione di tutto quanto necessario per permetterne l'esecuzione immediata". Restano esclusi solo i piani di cantiere operativi, i piani di approvvigionamento e quanto occorra per le opere provvisionali.

Il progetto esecutivo deve anche ricomprendere, in aggiunta rispetto al progetto definitivo:

- i piani di sicurezza e di coordinamento (con la conseguenza che gli errori di redazione di detto piano costituiscono errori di progettazione);

- il cronoprogramma (necessario qui ai fini del riconoscimento del prezzo chiuso);

- lo schema di contratto e Capitolato speciale;

- il quadro dell'incidenza percentuale della manodopera per le diverse categorie di cui si compone l'opera o il lavoro;

- il piano di manutenzione dell'opera e delle sue parti che, nella previgente legislazione, costituiva, invece, oggetto eventuale di progetto specifico.

Nel caso di interventi complessi, ovvero di progetti integrati, la relazione generale (art. 36) va corredata da elementi, ripresi da esperienze estere, volti a mostrare graficamente lo scopo complessivo del lavoro e a gestirlo meglio anche in termini di costo ed, in particolare, va corredata da un grafico dei livelli gerarchici delle varie attività costruttive e da un grafico delle lavorazioni nella loro sequenza logica e temporale.

Per quanto concerne gli elaborati grafici (art. 38) propri di tutti i progetti esecutivi, si richiama l'attenzione sul fatto che essi vanno redatti in scala non inferiore al doppio di quella richiesta per il precedente livello progettuale e riguardano, tra l'altro:

- tutti i particolari costruttivi;

- le modalità esecutive di dettaglio;

- le caratteristiche dei componenti prefabbricati, ivi compreso il loro assemblaggio.

Particolarmente dettagliata risulta poi la previsione circa i calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti (art. 39), che in ogni caso, vanno progettati unitamente alle opere civili, anche per ottimizzare le fasi di realizzazione.

Il piano di manutenzione (art. 40) ha la funzione di programmare, considerate le specificità del progetto esecutivo e salvo aggiornamento al compimento dell'opera, le attività da compiere per mantenere nel tempo il bene funzionante ed efficiente.

Onde non gravare eccessivamente sull'attività progettuale, l'obbligo di redigere il piano di manutenzione è scaglionato nel tempo e in funzione del rilievo economico dei lavori da realizzare. In particolare, è obbligatorio a partire dal:

- 28.1.2001 per i lavori di importo almeno pari a 35 ml di Euro

- 28.7.2001 per i lavori di importo almeno pari a 25 ml di Euro

- 28.1.2002 per i lavori di importo almeno pari a 10 ml di Euro

- 28.7.2002 per i lavori di importo inferiore a 10 ml di Euro, salvo deroga da parte del responsabile del procedimento.

Per quanto concerne i piani di sicurezza e di coordinamento, si osserva che l'art. 41 non innova sostanzialmente quanto già previsto dalla normativa vigente (art. 12 D.L.vo n. 494/96 così come modificato dal D.L.vo n. 528/99).

Di particolare rilievo risulta, comunque, la specificazione secondo cui il piano sia integrato da un "disciplinare contenente le prescrizioni operative atte a garantire il rispetto delle norme per la prevenzione degli infortuni e per la tutela della salute dei lavoratori" e che tale disciplinare debba comprendere "la stima dei costi per dare attuazione alle prescrizioni in essa contenute".

Nella sostanza, il riferimento alle prescrizioni operative atte a garantire il rispetto delle norme conferma quanto sostenuto dall'ANCE in merito alla attribuzione a "costo per la sicurezza" di tutto ciò che è previsto dalle normative di prevenzione.

In merito al cronoprogramma (art. 42), che come detto precedentemente, serve ai fini del riconoscimento del prezzo chiuso, si ribadisce qui solo il fatto che esso ha natura convenzionale, così come nel passato assumeva tale natura il programma lavori a fini revisionali e che non va confuso con il programma lavori, che serve per l'esecuzione dell'opera, come disposto all'art. 45, comma 10 del Regolamento stesso.

Nel caso di appalto concorso e di appalto integrato è l'offerente a presentare il cronoprogramma.

Sul computo metrico estimativo e quadro economico (art. 44) l'unica novità di rilievo è data dal fatto che imprevisti e lavori in economia non possono superare il dieci per cento del totale risultante dal quadro economico.

Qualche annotazione puntuale va però riservata ai contenuti dell'art. 45, concernente schema di contratto e capitolato speciale.

In primo luogo si richiama l'attenzione sul fatto che lo schema di contratto contiene clausole, chiaramente di dettaglio, su materie regolate dal Capitolato generale, quali le modalità di soluzione delle controversie, le sospensioni e la liquidazione dei corrispettivi.

Innovativo e non condivisibile per le stesse ragioni già espresse con riguardo all'art. 15 sugli aggiornamenti degli elaborati progettuali è, poi, il fatto che per i lavori complessi l'aggiudicatario debba redigere un documento (piano di qualità di costruzione e di installazione) concernente i controlli da svolgersi in fase esecutiva, documento da approvarsi dalla direzione lavori.

Sul punto lascia perplessi il mero ruolo di decisore, riservato al direttore lavori, in luogo del ruolo proprio di pieno responsabile verso la stazione appaltante della esecuzione dell'opera e, dunque, anche delle attività di controllo; al riguardo, le perplessità non sono fugate dalle considerazioni dell'Amministrazione e della Corte dei Conti che considerano l'attività in parola quale mera prestazione accessoria dell'appaltatore per la redazione di un documento concernente l'esecuzione dei lavori.

Ai commi da 6 a 8 dell'articolo in esame figura poi il concetto di "gruppo di lavorazioni complessive dell'intervento ritenute omogenee" che non trova specifica definizione in alcuna parte del Regolamento, né della Legge, salvo un indiretto riferimento contenuto nel concetto di "categorie di lavoro" di cui all'art. 25, comma 3 della Legge quadro, il quale ha riguardo però alle modifiche che non sono considerate varianti.

Detti "gruppi" di lavorazioni vengono presi a riferimento con riguardo a:

- interventi con corrispettivo a corpo, ovvero per la parte a corpo di un intervento con corrispettivo a corpo e a misura, al fine della determinazione del relativo importo o aliquota del totale; detti importi ed aliquote possono essere anche indicati come disaggregati ai soli fini dei pagamenti in corso d'opera;

- interventi con corrispettivo a misura ai fini della determinazione del relativo importo desunto dal computo metrico;

- interventi prima cennati, di cui all'art. 25, comma 3 della Legge, disposti dal direttore dei lavori.

Infine, si ricorda che per l'art. 45, comma 9, liquidabili a misura sono solo quelle lavorazioni per le quali sia troppo oneroso individuare in maniera certa e definita le rispettive quantità; onerosità che deve risultare espressamente motivata in termini tecnici in fase di approvazione della progettazione esecutiva.

Da ultimo, si richiama l'attenzione sul fatto che oltre al cronoprogramma per il riconoscimento del prezzo chiuso è necessario che qualsiasi impresa presenti, prima dell'inizio dei lavori, anche il programma esecutivo riferito ad ogni lavorazione (art. 45 comma 10), il quale può essere indipendente dal cronoprogramma prima citato.

6. Validazione del progetto ed acquisizio-ne dei pareri - Approvazione dei progetti (artt. da 46 a 49)

Ogni progetto esecutivo, ovvero definitivo nel caso di appalto integrato, deve essere sottoposto a validazione prima della sua approvazione.

La validazione, come già detto in sede di commento alla norma sulla verifica del progetto preliminare, va effettuata dal responsabile del procedimento, con l'eventuale supporto degli organismi di controllo accreditati. Si procede in contraddittorio con i progettisti ed obiettivo è il controllo di conformità del progetto (esecutivo-definitivo) rispetto alla normativa vigente e al documento preliminare alla progettazione.

I riscontri, infatti, sono di tipo formale-documentale e danno per già accertata la correttezza delle scelte di base effettuate con la "verifica". La validazione serve a riscontrare che non manchi nulla e che tutta la documentazione richiesta per il progetto esecutivo (ovvero definitivo, ove stabilito) sia rispettosa e conforme alle norme.

In questo contesto e per impedire successivi rallentamenti in fase di realizzazione va, tra l'altro, acclarata l'esistenza e la congruità delle indagini, la completezza degli elaborati, l'esistenza dei computi metrici estimativi e la loro corrispondenza ai grafici, ai capitolati e agli elaborati descrittivi, l'avvenuta acquisizione delle approvazioni e autorizzazioni di Legge.

In altri termini, come ha chiaramente illustrato la relazione governativa di accompagno al Regolamento, il significato della verifica iniziale e della validazione finale dei progetti è quello di "far precedere la decisione di realizzazione di un intervento da studi di fattibilità e poi di pilotare il progetto attraverso una continua verifica dei suoi contenuti funzionali, tecnologici ed economici …." in modo da ottenere un intervento di qualità in cui " … le sfere tecnologiche, specialistiche e procedurali sono integrate con la sfera patrimoniale del committente".

Una volta acquisiti tutti i pareri tecnici sul progetto e svolta la conferenza dei servizi, come antecedentemente ricordato nel trattare la pubblicità degli atti della conferenza stessa, nonché terminate le operazioni di validazione del progetto, l'amministrazione interessata procede alla approvazione del progetto, secondo tempi e modi stabiliti dal proprio ordinamento (art. 49).

TITOLO IV

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI ATTINENTI

ALL'ARCHIETTURA E ALL'INGEGNERIA

1.Disposizioni generali (artt. da 50 a 56)

Il titolo IV del Regolamento si occupa degli affidamenti all'esterno dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, allorquando sussistano i presupposti di Legge di cui all'art. 17, comma 4.

Infatti, la redazione di progetti integrali, di progetti che necessitano di più competenze, di progetti di speciale complessità o rilevanza architettonica, nonché la carenza tout-court del personale tecnico o la carenza di detto personale in relazione ai tempi della programmazione giustificano il ricorso all'esterno, certificato dal responsabile del procedimento, a soggetti che svolgono la libera professione o a società di professionisti, o a società di ingegneria o a società tra detti tipi di soggetti riuniti.

Le attività delegabili all'esterno, in forza dell'art. 17, comma 4 della "Legge quadro", sono la redazione dei progetti preliminare, definitivo ed esecutivo, ma anche lo svolgimento di attività tecnico amministrative connesse alla progettazione, tra le quali, in forza dell'art. 17, comma 1, della medesima Legge rientrano gli incarichi, tanto a carattere tecnico quanto amministrativo, di supporto alle attività del responsabile del procedimento e del dirigente responsabile del programma triennale.

Dato il modesto interesse che le norme in esame riguardanti le disposizioni generali, i concorsi di idee, i concorsi di progettazione e l'affidamento dei servizi (artt. 50-70) rivestono per l'attività propria di un'impresa di costruzione, si ritiene in questa sede di fare solo alcuni cenni alle norme che possono avere un qualche rilievo per il mondo delle imprese edili, trascurando ogni annotazione su quegli aspetti che interessano quasi esclusivamente il mondo dei professionisti e delle società di ingegneria.

Circa i limiti alla partecipazione alle gare di servizi si osserva che l'art. 51, in attuazione anche della previsione di cui all'art. 17, comma 1, lett. g) della Legge, pone in capo ai concorrenti ad un appalto di servizi le medesime regole limitative valevoli, in forza dell'art. 13 della Legge, per le riunioni di concorrenti ad appalti di lavori pubblici.

Per quanto concerne le cause di esclusione si osserva che, dopo il mancato visto della Corte dei Conti relativamente all'art. 52, manca tuttora una previsione regolamentare ad hoc e pertanto attualmente risultano regolamentate dal Decreto Legislativo n. 157/95 le sole cause ostative relative agli appalti di servizi di valore eccedente la soglia comunitaria.

Come si dirà più oltre con riguardo all'art. 75, per le cause di esclusione dagli affidamenti di lavori pubblici, il Governo ha assicurato che provvederà a risolvere il problema con apposito decreto, anteriormente all'entrata in vigore del Regolamento n. 554/99.

2. Concorso di idee (artt. 57 e 58)

Sul concorso di idee di cui agli articoli 57 e 58 del Regolamento, attuativi dell'art. 17, comma 13 della Legge, merita di essere sottolineato il fatto che possono parteciparvi - prescindendo dal necessario possesso di specifici requisiti di qualificazione - i professionisti, le società professionali, le società di ingegneria, in forma singola o associata, nonché i lavoratori subordinati abilitati alla professione ed iscritti all'ordine, con la sola eccezione dei dipendenti dell'amministrazione che bandisce il concorso.

Il concorso di idee va posto in gara con il sistema del pubblico incanto e con modalità di pubblicità che cambiano, seppure di poco, a seconda che l'importo complessivo dei premi sia inferiore ovvero pari o superiore a 200.000 DSP (130.000 DSP per i Ministeri). L'idea premiata è acquisita in proprietà della pubblica amministrazione, che la può porre in gara come base per un concorso di progettazione, ovvero per un appalto di servizio.

3. Concorso di progettazione (artt. da 59 a 61)

Il concorso di progettazione, anch'esso richiamato dall'art. 17, comma 13 della Legge, differisce dal concorso di idee in quanto abilita la stazione appaltante divenuta proprietaria del progetto vincitore, dopo un pubblico incanto (o una licitazione privata in casi particolari) a procedere a trattativa privata per i successivi livelli di progettazione.

Il concorso di progettazione può essere articolato in due gradi nel caso di interventi di particolare complessità e rilevanza; nel primo grado si selezionano le proposte ideative, nel secondo grado uno dei selezionati risulta vincitore finale e titolare del premio grazie alle caratteristiche del proprio progetto preliminare redatto a sviluppo della proposta ideativa. Il vincitore assumerà l'incarico di procedere alla progettazione definitiva ed esecutiva qualora in possesso dei requisiti richiesti dal bando.

Motivatamente, le amministrazioni interessate possono chiedere che nel concorso di progettazione venga redatto in primo grado il progetto preliminare e in secondo grado il progetto definitivo.

Ovviamente, nel caso di concorso in due gradi il bando di gara dovrà, tra l'altro, indicare il numero massimo di concorrenti che saranno selezionati per il secondo grado. A base di gara saranno, in ogni caso, posti il documento preliminare alla progettazione, la planimetria dell'area interessata dall'intervento, le indagini e i relativi grafici.

Le proposte progettuali del concorso vengono valutate con criteri e metodi stabiliti in allegato al DPR n. 554, i quali fanno riferimento al calcolo dei coefficienti mediante criteri attribuiti discrezionalmente dai commissari, o predeterminati dalla commissione o calcolati mediante "confronto a coppie".

4. Affidamento dei servizi di importo inferiore al controvalore in Euro di 200.000 DSP (artt. da 62 a 64)

Per l'affidamento dei servizi di importo inferiore al controvalore in Euro di 200.000 DSP gli articoli da 62 a 64 dispongono differenziando il caso degli affidamenti di importo inferiore a 40.000 Euro (77.450.800 lire) dagli affidamenti di importo superiore.

Nella prima ipotesi, l'affidamento avviene previa pubblicità adeguata, motivando poi la scelta effettuata, ma lasciando per il resto la scelta dei progettisti alla valutazione discrezionale delle amministrazioni.

Nella seconda ipotesi, avviene esclusivamente mediante licitazione privata, applicando i termini previsti dalla normativa comunitaria, nazionale e regolamentare per gli appalti di servizio e le stesse modalità di pubblicità previste per i lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria, ma superiore al milione di Euro.

Per la determinazione del corrispettivo, la norma dettaglia poi le modalità di calcolo in relazione alle varie ipotesi di prestazioni parziali, accessorie, per incarichi parziali, con e senza riduzione per prestazioni rese alle P.A., ecc..

Dalle norme sul bando (art. 63) risulta chiara la indicazione che nell'oggetto del contratto è compresa la prestazione del coordinatore per la sicurezza tra le necessarie prestazioni specialistiche, che la qualificazione del concorrente avviene comunque con riferimento agli ultimi dieci anni e che essa ha solo carattere tecnico-organizzativo ma non economico-finanziario per permettere anche ai più giovani di partecipare, che si applica sempre "la forcella" per selezionare gli invitati in numero compreso tra 10 e 20, usando un criterio che fa perno su quattro elementi, legati all'importo dei lavori già progettati, al rapporto tra lavori progettati e lavori da eseguire, al numero dei lavori utilizzato per la qualificazione, nonché allo scarto tra i vari importi dei lavori utilizzati per la qualificazione.

Il criterio di aggiudicazione (art. 64) è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, prendendo in considerazione, come già avveniva con il D.P.C.M. n. 116/1997 (cd. decreto Karrer) anche elementi di tipo qualitativo, legati alla professionalità del concorrente quale risultante dalla documentazione grafica e descrittiva di un numero di progetti che lo stesso concorrente reputa rappresentativo della propria capacità professionale, oltre ad elementi quantitativi, quali il ribasso sui prezzi e sui tempi di consegna. Il ribasso sui prezzi necessariamente si applica ad elementi diversi dai corrispettivi dell'attività di progettazione, i quali in base alla Legge sono minimi inderogabili, ossia avviene con riguardo ad elementi che necessariamente attengono al rimborso spese, alle prestazioni accessorie, alle prestazioni speciali ecc..

E' possibile, se prevista nel bando, la verifica della congruità dell'offerta, mentre la soglia di anomalia è individuata in un punteggio complessivo attribuito ai vari elementi oggetto dell'offerta pari o superiore all'80% dei corrispondenti punti massimi stabiliti per i vari elementi dal bando di gara. Detta soglia si utilizza anche per la eventuale verifica dell'anomalia nel caso di affidamenti di servizi sopra soglia, come si dirà più oltre.

5. Affidamento dei servizi di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 200.000 DPS (artt. da 65 a 70)

Per l'affidamento dei servizi di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 200.000 DPS si applicano le disposizioni degli articoli da 65 a 70, le quali stabiliscono innanzitutto che i sistemi utilizzabili per gli affidamenti sono solo quelli della licitazione privata e del pubblico incanto, escludendo pertanto l'ipotesi della trattativa privata, con o senza bando, che il Decreto legislativo n. 157/95, invece, ammetteva.

Per bandi, avvisi e termini valgono, invece, le disposizioni comunitarie e quelle nazionali di recepimento, salvo l'innovazione legata alla introduzione di un termine acceleratorio minimo, entro il quale la stazione appaltante deve procedere alla diramazione degli inviti.

Non facilmente comprensibile, ma giustificabile forse in un'ottica di alleggerimento quanto più possibile elevato delle incombenze per la pubblica amministrazione, è la previsione di divieto di richiedere ai candidati la presa visione dei luoghi, mentre in tema di qualificazione dei raggruppamenti orizzontali sembra doversi ascrivere ad errore materiale la previsione che la qualificazione della capogruppo "non superi" il 60% del totale, laddove alle mandanti, tra l'altro, non sono richiedibili percentuali prestabilite dei requisiti minimi.

Sui requisiti di partecipazione (art. 66) si fa presente che la struttura è molto simile a quella utilizzata per gli appalti di lavori, richiedendosi fatturato globale, servizi analoghi, servizi "di punta" e personale tecnico, ma la peculiarità è data dal fatto che anche per i servizi di rilevanza comunitaria il Regolamento fa riferimento ad un periodo utile decennale, anziché triennale, come disposto dal D.Lgvo n. 157/95, assicurando in tal modo maggiore concorrenza.

L'art. 67 precisa poi che si procede nella licitazione privata solo se i soggetti qualificati sono almeno cinque; diversamente si ricorre ad una nuova gara.

Anche per gli appalti di servizi in parola si applica la "forcella", prestabilendo in sede di bando un "numero secco", individuato nell'ambito della banda di oscillazione. Che si tratti di un numero secco e non di banda di oscillazione tout-court è deducibile dal fatto che qualora i qualificati risultino in numero "superiore a quello fissato" (comma 4) è previsto che la scrematura avvenga in parte per sorteggio e per una metà, arrotondata per difetto, con un criterio prestabilito.

Detto criterio fa sostanzialmente perno sul maggior fatturato, maggior numero di servizi analoghi, maggior numero di servizi "di punta" e maggior numero medio annuo di personale tecnico (con un plafond massimo prestabilito) e marginalmente valorizza anche il possesso del certificato di qualità aziendale e la presenza nella compagine del candidato di giovani professionisti.

Innovativa è poi la previsione dell'art. 70 secondo cui, in analogia a quanto accade per gli appalti di lavori, ma limitatamente agli affidamenti di servizi di rilevanza comunitaria, va effettuata la verifica a campione da parte della stazione appaltante del possesso dei requisiti economici e tecnici dei concorrenti sorteggiati, secondo quanto disposto dall'art. 10, comma 1-quater della "Legge quadro".

La verifica dell'anomalia è, invece, effettuabile a scelta della P.A. e la relativa soglia viene individuata con le identiche regole, prima ricordate, valevoli sia nel caso di affidamenti di importo superiore che inferiore alla soglia comunitaria.

TITOLO V

SISTEMI DI REALIZZAZIONE DI LAVORI PUBBLICI

1.Disposizioni preliminari all'esple-tamento della gara (art. 71)

Il comma 1 dell'art. 71 prevede che il responsabile del procedimento, prima dell'avvio delle procedure di scelta del contraente, debba acquisire, da parte del direttore dei lavori, un'attestazione da cui si evinca: l'accessibilità delle aree e degli immobili interessati dai lavori; l'assenza di impedimenti sopravvenuti rispetto a quanto accertato prima dell'approvazione del progetto; la realizzabilità del progetto anche in relazione al terreno, al tracciamento, al sottosuolo ed a quanto altro occorra per la realizzabilità dei lavori.

Si tratta di una previsione che ripropone, con lievi modifiche, una disposizione già contenuta nel Regolamento di Contabilità dei lavori (art. 5, R.D. n. 350/1895), che il legislatore ha inteso ribadire, dato che la forza di tale disposto era andata, progressivamente, attenuandosi nel tempo con effetti negativi nella fase esecutiva dei lavori.

Altra disposizione, richiamata dal precedente sistema, sia pure con alcune significative innovazioni, è quella del comma 2 del medesimo articolo, relativa alle condizioni di ammissibilità alla gara per l'affidamento in appalto o in concessione di un lavoro pubblico.

Il legislatore dispone, infatti, analogamente a quanto già indicato dall'art. 1 del D.P.R. n. 1063/1962, che il concorrente, unitamente all'offerta, debba dichiarare di aver preso visione degli elaborati progettuali (compreso il computo metrico), di aver preso visione dei luoghi dove si eseguiranno i lavori, ecc.; la novità è data dal fatto che questi debba dichiarare anche di "…… aver giudicato i lavori stessi realizzabili, gli elaborati progettuali adeguati ……".

Di rilievo, in quanto volte a prevenire possibili contenziosi con l'amministrazione sono, poi, le previsioni dei commi 3 e 4.

Con la prima, il legislatore precisa che non si procede alla stipulazione del contratto se il responsabile del procedimento e l'impresa appaltatrice non abbiano, precedentemente, redatto e sottoscritto un verbale che attesti il permanere di tutte le condizioni necessarie per l'immediata esecuzione dei lavori.

Con la seconda si puntualizza che gli adempimenti necessari per l'avvio delle procedure espropriative e per il conseguimento delle occupazioni di urgenza sono effettuati in tempi compatibili con la stipulazione del contratto.

2. Categorie di opere (opere generali e specializzate - opere speciali) - qualificazione delle imprese - cause di esclusione (artt. da 72 a 75)

Le disposizioni del Regolamento relative agli artt. 72, 73 e 74 vanno lette tenendo conto anche di quanto dispone l'art. 13, comma 7, della Legge n. 109/94 e successive modifiche, nonché di quanto previsto, in tema di qualificazione delle imprese, dal D.P.R. n. 34/2000.

Ai fini della predisposizione dei bandi di gara, come pure per la qualificazione delle imprese esecutrici, le opere ed i lavori pubblici sono riconducibili a categorie di opere generali ovvero a categorie di opere specializzate, intendendosi, con l'espressione opere generali, quelle opere o lavori caratterizzati da una pluralità di lavorazioni indispensabili per consegnare l'opera o il lavoro finito in ogni sua parte, mentre, con quella di opere specializzate, le singole lavorazioni che nel processo di realizzazione di un'opera o di un lavoro pubblico necessitano di una particolare specializzazione o professionalità.

Il legislatore individua, poi, rendendo così operativa la disposizione dell'art. 13, comma 7, della Legge n. 109/94, cosa debba intendersi con l'espressione le "strutture, impianti ed opere speciali".

Al riguardo, si precisa, in linea anche con quanto puntualizzato dal Ministero dei Lavori Pubblici (cfr. Circ. n. 182/2000), che il divieto, ai sensi del citato art. 13, comma 7, di subappaltare tali tipologie di lavori e, conseguentemente, l'obbligo di esecuzione diretta degli stessi da parte del soggetto affidatario, scatta unicamente nel caso in cui siffatte opere speciali siano tutte singolarmente di importo superiore al 15% dell'importo complessivo dei lavori.

Si segnala che questo è l'unico caso in cui il legislatore impone la costituzione di associazioni temporanee di tipo verticale, se la singola impresa concorrente non sia in grado di eseguire sia l'opera prevalente che la/e scorporata/e speciale/i, perché carente di qualificazione specifica.

Il legislatore considera strutture, impianti ed opere speciali, le seguenti opere specializzate:

a) il restauro, la manutenzione di superfici decorate di beni architettonici, il restauro di beni mobili, di interesse storico, artistico ed archeologico;

b) l'installazione, la gestione e la manutenzione ordinaria di impianti idrosanitari, del gas, antincendio, di termoregolazione, di cucina e di lavanderia;

c) l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti trasportatori, ascensori, scale mobili, di sollevamento e di trasporto;

d) l'installazione, gestione e manutenzione di impianti pneumatici, di impianti antintrusione;

e) l'installazione, la gestione e la manutenzione di impianti elettrici, telefonici, radiotelefonici, televisivi e simili;

f) i rilevamenti topografici speciali e le esplorazioni del sottosuolo con mezzi speciali;

g) le fondazioni speciali, i consolidamenti di terreni, i pozzi;

h) la bonifica ambientale di materiali tossici e nocivi;

i) i dispositivi strutturali, i giunti di dilatazione, gli apparecchi di appoggio, i ritegni antisismici;

l) la fornitura e posa in opera di strutture e di elementi prefabbricati prodotti industrialmente;

m) l'armamento ferroviario;

n) gli impianti per la trazione elettrica;

o) gli impianti di trattamento rifiuti;

p) gli impianti di potabilizzazione.

Si evidenzia, infine, che l'individuazione delle c.d. "opere speciali", operata dal legislatore con la disposizione in esame, sembrerebbe far ritenere, implicitamente, superato il concetto di "opere a qualificazione obbligatoria", di cui al D.P.R. n. 34/2000. Il legislatore sembra confermare tale tesi dal momento che, quando precisa (cfr. art. 74) che l'impresa aggiudicataria, qualificata nella sola categoria prevalente, non può eseguire unicamente le lavorazioni relative ad opere generali ed a strutture, impianti ed opere speciali, implicitamente fa ritenere superata la tipologia delle lavorazioni a qualificazione obbligatoria.

Per quanto concerne le condizioni per la partecipazione alle gare (art. 73), si precisa che nei bandi di gara deve essere richiesta la qualificazione nella sola categoria di opere generali, considerata categoria prevalente ed identificante l'opera da appaltare, salvo l'ipotesi in cui assuma carattere prevalente un'opera specializzata, nel qual caso la gara va esperita richiedendo la qualificazione nella relativa categoria specializzata.

E' ritenuta prevalente la categoria di lavorazioni di importo più elevato fra quelle costituenti l'intervento.

Tale previsione, che ripropone un principio già espresso dal legislatore nel Regolamento sulla qualificazione (cfr. art. 30, D.P.R. n. 34/2000), ricollega il concetto di "prevalenza" a quello economico dell'"importo più elevato" rispetto alle altre categorie che costituiscono il lavoro da realizzare; pertanto non è necessario che una categoria di lavoro, per essere considerata prevalente, rappresenti, necessariamente, oltre il 50% dei lavori da realizzare.

Il bando di gara deve indicare l'importo complessivo dell'opera oggetto dell'appalto nonché, oltre alla categoria generale o specializzata prevalente, anche tutte le parti dell'opera, appartenenti alle categorie generali o specializzate, con i relativi importi, semprechè singolarmente superiori al 10% dell'importo complessivo dell'opera oppure a 150.000 Euro che, scorporate, sono subappaltabili o affidabili a cottimo, a scelta del concorrente.

Per quanto riguarda l'esecuzione dei lavori, va detto che l'impresa in possesso della qualificazione nella categoria di opere generali ovvero nella categoria di opere specializzate, indicate nel bando di gara come prevalenti, può realizzare tutte le lavorazioni delle altre categorie specializzate, eventualmente presenti, anche se priva della relativa qualificazione, oppure subappaltarle ad altri soggetti, purchè in possesso della relativa qualificazione.

Quanto detto conosce una eccezione per il caso in cui le ulteriori lavorazioni di cui sopra, indicate come scorporabili, siano opere generali oppure strutture, impianti ed opere speciali indicate all'art. 72, comma 4 del Regolamento (opere speciali). Infatti, in tali casi non basta la qualificazione nella sola categoria prevalente per eseguirle, ma è necessaria una qualificazione ad hoc.

Pertanto, tali lavorazioni, semprechè non si intenda costituire un'ATI (associazione temporanea di imprese) di tipo "verticale", sono subappaltabili unicamente ad imprese qualificate. Ciò, a meno che, con riferimento all'ipotesi di opere speciali, non ricorrano le condizioni dell'art. 13, comma 7, della Legge n. 109/94 ("ciascuna", cioè ognuna singolarmente di tali opere speciali, risulti essere di importo superiore al 15% dell'importo complessivo dell'opera): in questa ultima ipotesi, infatti, dette lavorazioni dovranno necessariamente essere eseguite nell'ambito di un'ATI di tipo "verticale", direttamente da soggetti mandanti specificatamente qualificati.

In altri termini, l'impresa aggiudicataria qualificata nella categoria di opere generali potrà eseguire tutte le opere specializzate, di cui si compone l'intervento, non considerate strutture, impianti ed opere speciali, ai sensi dell'art. 72, comma 4.

3. Appalto di lavori pubblici (artt. da 76 a 78)

Relativamente alle cause di esclusione del concorrente (art. 75), si evidenzia che la norma relativa è stata stralciata dal testo regolamentare, in quanto non ammessa al "visto" della Corte dei Conti. Al riguardo, si segnala tuttavia che il Governo si è impegnato ad emanare un apposito provvedimento in merito entro il 28 luglio p.v..

Per quanto concerne la procedura di scelta del concorrente (art. 76), la norma dispone che la scelta del soggetto, cui affidare in appalto l'esecuzione di un lavoro, avviene mediante pubblico incanto, licitazione privata, appalto-concorso o trattativa privata sulla base di motivate indicazioni del responsabile del procedimento.

Precisa, poi, innovando peraltro l'assetto normativo preesistente (cfr. art. 69 R.D. n. 827/1924), che non si possa procedere ad un appalto-concorso o ad una licitazione privata nel caso in cui il numero dei candidati qualificati sia inferiore a tre.

Verificandosi tale circostanza, la stazione appaltante deve bandire una nuova gara mediante pubblico incanto, eventualmente modificando le relative condizioni, ed aggiudicando comunque l'appalto a conclusione della seconda procedura.

La scelta operata dal legislatore si giustifica con l'esigenza di garantire un adeguato confronto concorrenziale, che si presume venga meno quando il numero dei candidati scenda al di sotto di un minimo prestabilito.

La "ratio" della norma porta a ritenere che, parimenti, non si faccia luogo ad un appalto-concorso o ad una licitazione privata anche nell'ipotesi in cui, pur essendosi prequalificato un numero idoneo di imprese concorrenti, le offerte valide presentate in sede di gara risultino essere, poi, inferiori a tre, a meno che, ai sensi dell'art. 69, R.D. n. 827/1924, non sia stato precisato, nel bando di gara, che si sarebbe proceduto ad aggiudicare i lavori anche in presenza di una sola offerta valida.

Con i commi 3 e 4 della norma vengono poi disciplinate le informative concernenti la procedura di scelta del contraente, che le stazioni appaltanti sono tenute a fornire alle imprese interessate (decisioni assunte riguardo all'aggiudicazione o alla mancata aggiudicazione dell'appalto; motivazione della mancata ammissione in gara o del rigetto dell'offerta, ecc.).

In tema di licitazione privata semplificata (art. 77), le disposizioni regolamentari sono volte a meglio puntualizzare alcuni profili dell'istituto, al fine di risolvere taluni problemi operativi, che la sua applicazione aveva evidenziato.

In particolare, per quanto concerne la compilazione degli elenchi delle imprese interessate, si dispone che, sulla base delle domande pervenute entro il 15 dicembre di ogni anno, le amministrazioni, entro il 31 dicembre, effettuino un pubblico sorteggio la cui data viene resa pubblica sul bollettino della regione ove ha sede il soggetto al quale è stata presentata la domanda. Per le domande pervenute dopo il 15 dicembre, l'inserimento nell'elenco avviene nell'ordine di presentazione.

In linea con quanto evidenziato sia dal Consiglio di Stato che dalla Corte dei Conti, secondo i quali tale procedura semplificata non avrebbe motivo di essere utilizzata quando il numero dei concorrenti sia inferiore a quello previsto dalla Legge, si dispone che l'invito a presentare offerta è inoltrato a trenta concorrenti qualificati per eseguire i lavori ai sensi del D.P.R. n. 34/2000, scelti seguendo l'ordine con cui sono stati inseriti nell'elenco.

Un'impresa, inserita nell'elenco, una volta invitata potrà nuovamente esserlo solo dopo che siano stati invitati tutti i soggetti dell'elenco, qualificati per l'affidamento cui si riferisce l'invito.

Viene, inoltre, chiarito che, nel caso di stazioni appaltanti nazionali, che abbiano una organizzazione strutturata su base locale, le domande come pure gli elenchi delle imprese vanno riferite a tali singole articolazioni territoriali.

Parimenti, in un'ottica di trasparenza, si dispone che le stazioni appaltanti debbano rendere pubblico l'elenco dei lavori che intendono affidare con siffatta procedura semplificata, entro il 30 novembre di ogni anno.

Con riferimento alla trattativa privata preceduta da gara informale (art. 78), che il legislatore ricollega a lavori di importo superiore a 300.000 Euro (cfr. art. 24, Legge n. 109/94 e successive modifiche), viene precisato che la stazione appaltante procede alla individuazione delle imprese da invitare alla gara sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico-finanziarie e tecnico-organizzative, desunte dal mercato e nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione.

Le imprese così individuate, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta, sono contemporaneamente invitate a presentare, anche in qualità di mandataria di un'ATI, le offerte oggetto della negoziazione.

Una volta espletata la gara informale, la stazione appaltante negozia il contratto con l'impresa che ha offerto le condizioni più vantaggiose, dopo aver verificato il possesso dei requisiti di qualificazione previsti per l'aggiudicazione di appalti di uguale importo.

La norma precisa, poi, che la procedura della gara informale può essere adottata anche nei casi in cui non sia obbligatoria per Legge, ossia per lavori di importo non superiore a 300.000 Euro. In tali casi, il numero dei soggetti da invitare può anche essere inferiore a quello stabilito dal legislatore (15) e, comunque, non inferiore a cinque.

4. Termini per le gare - pubblicità (artt. da 79 a 81)

Le previsioni regolamentari in tema di termini per le gare (artt. 79, 80 e 81), nel loro complesso, ripropongono la tempistica della previgente normativa.

In particolare, con riferimento ad appalti di lavori di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 5.000.000 DSP, nella licitazione privata e nell'appalto-concorso, il termine per la ricezione delle domande di partecipazione non può essere inferiore a 37 giorni a decorrere dalla data di spedizione del bando di gara.

Detta domanda può essere inoltrata oltre che mediante lettera, anche mediante telegramma, telescritto, telecopia, telefono, previa conferma con lettera inviata entro il termine di ricezione delle domande stesse.

Per quanto concerne il termine per la ricezione delle offerte viene previsto: con riferimento ai pubblici incanti, che questo non possa essere inferiore a 52 giorni dalla data di spedizione del bando di gara; relativamente, invece, alla licitazione privata ed all'appalto-concorso che questo non possa essere inferiore, rispettivamente, a 40 ed a 80 giorni, dalla data di spedizione dell'invito scritto.

Con riferimento all'ipotesi dell'appalto-concorso, la scelta operata dal legislatore di prevedere un termine, per la presentazione delle offerte, doppio rispetto a quello relativo alla licitazione privata, innovativa rispetto alla precedente normativa (cfr. art. 13, comma 3, D.L.vo n. 406/91), si giustifica con la volontà di riservare ai potenziali concorrenti un lasso di tempo più lungo in considerazione della particolarità della procedura di gara in questione. Si tratta, infatti, di una gara esperita sulla base di un progetto preliminare, predisposto dalla committente, che presuppone l'elaborazione, da parte dei concorrenti, di un progetto esecutivo proposto con l'offerta unitamente al prezzo (cfr. art. 10, Legge n. 109/94 e successive modificazioni).

Si prevede, poi, che le stazioni appaltanti debbano adeguatamente aumentare detti termini quando, per la loro mole, i capitolati d'oneri ed i documenti non possono essere forniti nei termini o quando le offerte possono essere effettuate soltanto a seguito di una visita dei luoghi o previa consultazione sul luogo di documenti allegati al capitolato d'oneri.

Per quanto riguarda gli appalti di lavori di importo inferiore al controvalore in Euro di 5.000.000 DSP, si dispone che, in caso di licitazione privata e di appalto-concorso, il termine di ricezione delle domande di partecipazione non possa essere inferiore a 19 giorni dalla data di pubblicazione del bando, mentre quello di ricezione delle offerte non possa essere, rispettivamente, inferiore a 20 ed 80 giorni dalla data di spedizione degli inviti.

In caso di pubblici incanti, il termine di ricezione delle offerte non può essere inferiore a 26 giorni dalla data di pubblicazione del bando.

In ragione di quanto evidenziato, emerge che la norma regolamentare, fatta eccezione per l'ipotesi di appalto-concorso, ripropone la logica dell'art. 3, comma 3, D.P.C.M. n. 55/1991 (c.d. "bando-tipo") secondo la quale i termini per la ricezione delle domande e delle offerte, relative a lavori di importo inferiore alla soglia comunitaria, dovevano intendersi ridotti a metà rispetto a quelli relativi al "sopra-soglia".

Relativamente all'ipotesi di licitazione privata, si prevede, per ragioni di urgenza, che non consentono di rispettare i termini ordinari, una procedura accelerata (art. 81) con termini ridotti tanto per le domande di partecipazione quanto per la ricezione delle offerte.

In particolare, introducendosi un principio sostanzialmente unitario, valido cioè a prescindere dall'importo dei lavori, si dispone che, in siffatti casi, il termine per la ricezione delle domande di partecipazione non possa essere inferiore a 15 giorni a decorrere dalla data di pubblicazione del bando sulla G.U.R.I. (per gli appalti di rilevanza comunitaria tale pubblicazione deve essere successiva a quella sulla GUCE), mentre quello per la ricezione delle offerte non può essere inferiore a 10 giorni dalla data di spedizione dell'invito.

La norma precisa, poi, che le informazioni complementari sul capitolato d'oneri, semprechè richieste in tempo utile, devono essere comunicate dalla stazione appaltante almeno quattro giorni prima della scadenza del termine stabilito per la ricezione delle offerte; inoltre, che le domande di partecipazione alle gare come pure gli inviti a presentare l'offerta, devono essere trasmessi per le vie più rapide possibili, fermo restando che, qualora per le domande di invito si utilizzi il telegramma, il telescritto, la telecopia o il telefono, le stesse vanno confermate con lettera spedita prima della scadenza del termine per la ricezione delle stesse.

Per quanto concerne poi la pubblicità degli affidamenti (art. 80), il Regolamento, in linea con le indicazioni contenute nell'art. 29 della Legge n. 109/94 e successive modifiche, ridefinisce tale sistema differenziandolo in ragione del crescente importo dei lavori, prevedendo anche termini abbreviati nei casi di urgenza.

Con tale disposto normativo, il legislatore ha inteso riordinare l'intera materia della pubblicità, in precedenza disciplinata in modo frammentario con una pluralità di norme che, nel tempo, si erano andate sovrapponendo fra loro.

In questo contesto, sono state individuate quattro fasce di importo dei lavori:

A) Avvisi e bandi di rilevanza comunitaria

Gli avvisi ed i bandi di gara relativi ai lavori di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 5.000.000 di DSP, le cui caratteristiche essenziali sono rese note mediante comunicazione di preinformazione, sono inviati, per la necessaria pubblicazione sulla GUCE, all'ufficio delle pubblicazioni dell'Unione Europea.

Inoltre, devono essere pubblicati anche sulla G.U.R.I. e, dopo dodici giorni dall'invio all'ufficio delle pubblicazioni ufficiali dell'Unione Europea, per estratto su almeno due quotidiani di rilevanza nazionale e due a diffusione nella regione ove si eseguono i lavori.

Dette pubblicazioni devono specificare la data in cui l'avviso o il bando è stato trasmesso per la pubblicità comunitaria e non devono contenere indicazioni difformi rispetto a quelle inviate alla Comunità.

B) Avvisi e bandi di rilevanza nazionale

- Circa i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 di Euro ed inferiore al controvalore in Euro di 5.000.000 di DSP, si prevede che i relativi avvisi o bandi siano pubblicati sul foglio inserzioni della G.U.R.I. nonché, per estratto, su almeno due quotidiani di rilevanza nazionale e due a diffusione nella regione ove si eseguono i lavori.

- Per i lavori di importo pari o superiore a 500.000 ed inferiore a 1.000.000 di Euro, si dispone che i relativi avvisi o bandi siano pubblicati sul Bollettino ufficiale della regione nella quale ha sede la stazione appaltante e, per estratto, su almeno due quotidiani particolarmente diffusi nella provincia dove si eseguono i lavori.

- Nel caso di lavori il cui importo non raggiunga i 500.000 Euro, si prevede che la necessaria pubblicazione possa essere effettuata soltanto nell'Albo Pretorio del comune ove si eseguono i lavori e nell'Albo della stazione appaltante.

Accanto alle citate forme di pubblicità, il legislatore considera la facoltà per la stazione appaltante di ricorrere ad ulteriori forme di pubblicità anche telematica.

Per quanto concerne gli estratti degli avvisi e dei bandi di gara viene, poi, dettagliatamente precisato il loro contenuto, prevedendosi, tra l'altro, che questi debbano specificare la tipologia della commessa, l'importo dei lavori, la località di esecuzione, ecc..

Circa le cosiddette "forme di pubblicità successiva", cioè quelle espressamente individuate dall'art. 29, comma 1, lett. f), f-bis), f-ter) della "Legge quadro", concernenti eventi successivi all'aggiudicazione (elenco invitati, vincitore, aumento dei lavori oltre il 20%, ritardi, casi di contenzioso, ecc.), viene disposto che esse vengano effettuate con le stesse modalità previste per gli avvisi ed i bandi di gara.

La norma regolamentare, infine, si caratterizza per il fatto di fornire una definizione, sul piano normativo, di cosa si debba intendere per "quotidiani nazionali" e per "quotidiani regionali o provinciali".

5.Lavori segretati - permuta (artt. 82-83)

Per quanto concerne la segretezza e sicurezza (art. 82), nel Regolamento sono definite, in conformità a quanto previsto all'art. 33 della Legge n. 109/94 e successive modifiche, le modalità di affidamento delle opere dichiarate "segrete" ai sensi del R.D. n. 1161/1941 e della Legge n. 801/1977, nonché di quelle per la cui esecuzione si presupponga l'adozione di "speciali misure di sicurezza".

Con il citato art. 33, il legislatore ha ritenuto di rimettere al Regolamento il compito di definire i limiti entro cui l'amministrazione committente, che intenda realizzare un'opera "segretata", possa derogare alle disposizioni previste in tema di procedure di affidamento.

In questo contesto viene precisato che per la realizzazione di siffatte opere, l'esecutore deve possedere i requisiti previsti dagli artt. 8 e 9 della Legge n. 109/94 e successive modifiche, nonché l'ulteriore requisito costituito dal "nulla osta segretezza" (NOS).

Per quanto concerne l'individuazione del soggetto esecutore, è disposto che questa debba avvenire previo esperimento di una gara informale alla quale sono invitate da 5 a 15 imprese, secondo le indicazioni previste dall'art. 78, commi 1, 2 e 3 (invito simultaneo a presentare offerta a tutte le imprese individuate; negoziazione del contratto con il concorrente che ha offerto le condizioni migliori).

Tale previsione sembrerebbe supporre l'esistenza di un elenco di imprese (imprese abilitate ad operare in segretezza) tra le quali individuare i 5-15 concorrenti da invitare, a rotazione, successivamente alla gara informale.

La particolarità dei lavori di cui trattasi ha, poi, indotto il legislatore a limitare la facoltà per l'impresa, invitata come singola, di poter presentare l'offerta quale mandataria di un'associazione temporanea. Questa possibilità, infatti, è ora subordinata ad una espressa richiesta, in tal senso formulata dall'impresa invitata "uti singula", all'amministrazione committente, che è tenuta a pronunciarsi nel merito, nei successivi dieci giorni; la mancanza di una risposta nel termine equivale a diniego di autorizzazione.

In linea con le indicazioni dell'art. 19, commi 5 ter e 5 quater della "Legge quadro", il Regolamento (art. 83) disciplina, poi, "l'appalto per l'esecuzione dei lavori congiunti all'acquisizione dei beni immobili" (c.d. permuta).

Al riguardo, viene precisato che se il corrispettivo dell'appalto dei lavori è costituito, totalmente o parzialmente, dal trasferimento in favore dell'appaltatore della proprietà di beni immobili, il bando di gara deve prevedere l'importo minimo del prezzo che l'offerente dovrà versare per l'acquisizione del bene, nonché il prezzo massimo posto a base di gara per l'esecuzione dei lavori.

Circa lo svolgimento della gara, coerentemente con quanto previsto dall'art. 19, comma 5 quater della Legge, si ribadisce che i concorrenti possono presentare tre tipi di offerta aventi ad oggetto, alternativamente: il prezzo per l'acquisizione del bene; il prezzo per l'esecuzione dei lavori; il prezzo per la congiunta acquisizione del bene ed esecuzione dei lavori.

Le buste contenenti le offerte devono, a pena di esclusione, specificare a quale delle tre citate ipotesi l'offerta faccia riferimento.

La precisazione regolamentare, poi, che nessun concorrente possa presentare più offerte non sembra essere una mera riproposizione di un principio fondamentale della contrattualistica pubblica, quanto una necessaria puntualizzazione volta a chiarire che non è consentito ad uno stesso concorrente presentare più offerte alternative tra loro nell'oggetto.

La norma in esame, dopo aver precisato che la gara deve essere dichiarata deserta nel caso in cui non sia pervenuta alcuna offerta relativa all'acquisizione del bene, considera le possibili diverse ipotesi che si possono presentare in sede di gara, riproponendo nella sostanza quanto già ipotizzato nella Legge (art. 19, comma 5 quater).

Per quanto concerne le modalità di determinazione del valore dei beni immobili da trasferire a seguito della procedura di gara, il Regolamento precisa che il responsabile del procedimento, preposto ad effettuare tale determinazione, deve tenere conto dei criteri estimativi desumibili dalle norme fiscali.

Tale criterio, basato sulla rendita catastale rivalutata, se da una parte ha il vantaggio di offrire una determinazione oggettiva ed automatica del valore dei beni, dall'altro suscita perplessità dal momento che, se tali dati non sono aggiornati con frequenza, si rischia di avere un valore del bene immobile assai difforme da quello di mercato.

L'art. 83 del Regolamento dispone, infine, che l'inserimento nel programma triennale di beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato, delle amministrazioni pubbliche e degli altri enti non territoriali per la loro alienazione, fa venire meno il vincolo di destinazione pubblica. Ciò significa che l'alienabilità di tali beni indisponibili costituisce conseguenza della semplice loro inserzione nell'ambito del programma triennale.

6. La concessione di costruzione e gestione di lavori pubblici (artt. da 84 a 87)

In linea con quanto già precisato dall'art. 20, comma 2 e dall'art.21, comma 2, della "Legge quadro", il Regolamento (art. 84) prevede che l'affidamento della concessione di lavori pubblici avvenga mediante licitazione privata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

In particolare, per quanto concerne i termini, il Regolamento dispone che vengano applicati quelli dettati dall'art. 79 per gli appalti di rilevanza comunitaria maggiorati di quindici giorni (termine di ricezione delle domande di partecipazione non può essere inferiore a 52 giorni (37+15) a decorrere dalla data di spedizione del bando di gara; il termine di ricezione delle offerte non può essere inferiore a 55 giorni (40+15) dalla data dell'invio dell'invito scritto).

Relativamente, invece, alle forme di pubblicità, viene operato il rinvio a quanto disposto nell'art. 80 del Regolamento (v. ante).

Circa i contenuti del bando di gara per l'affidamento della concessione, viene precisato innanzitutto (art. 86) che questo deve specificare le modalità con le quali i concorrenti devono dimostrare la disponibilità delle risorse finanziarie necessarie a coprire il costo dell'investimento.

Inoltre, sulla base dei dati del piano economico-finanziario compreso nel progetto preliminare, il bando di gara deve indicare una serie di dati, alcuni dei quali sono considerati come eventuali (ad es.: il prezzo massimo che l'amministrazione aggiudicatrice intende corrispondere) altri sono ritenuti necessari (ad es.: la percentuale pari o superiore al 40% dei lavori da appaltare obbligatoriamente a terzi; la durata massima della concessione, ecc.), altri dovranno comunque essere inseriti in ossequio a specifiche previsioni normative (ad es.: l'ammontare minimo del capitale sociale delle società di progetto - ex art. 37 quinquies della Legge).

Per quanto concerne i contenuti dello "schema di contratto" (art. 86) ed i "contenuti dell'offerta" (art. 87) non vi sono specifici rilievi o annotazioni da fare, non presentando siffatti articoli particolari problemi interpretativi.

Lavori in economia (art. 88)

Il Regolamento (art. 88) individua anche le ipotesi di esecuzione dei lavori in economia, che, considerato quanto disposto dall'art. 24, comma 6, della Legge n. 109/94, non possono superare l'importo di 200.000 Euro (vedi oltre pag. 72 e ss.).

7. Criteri di aggiudicazione (artt. da 89 a 92)

Per quanto concerne i criteri di aggiudicazione, va detto, preliminarmente, che con le norme regolamentari (artt. da 89 a 92) si è inteso integrare le previsioni della "Legge quadro", cercando di risolvere taluni problemi operativi conseguenti all'applicazione della normativa che disciplina il criterio del massimo ribasso; inoltre, si è provveduto a ridefinire il criterio dell'offerta prezzi unitari nonché, per quanto concerne l'offerta economicamente più vantaggiosa, a puntualizzare i criteri per individuare l'offerta più conveniente, come pure le modalità di costituzione della commissione giudicatrice.

Ciò posto, la norma di cui all'art. 89 precisa che, nel caso in cui una gara di pubblico incanto o di licitazione privata si tenga con il metodo del massimo ribasso sull'elenco prezzi unitari, l'autorità che presiede la gara, una volta aperti i plichi ricevuti e verificata la documentazione presentata, aggiudica l'appalto al concorrente che ha presentato il massimo ribasso percentuale, semprechè questo non risulti eccessivamente basso rispetto alla prestazione da eseguire e, quindi, anomalo.

In particolare, il Regolamento prevede, con riferimento ai lavori di importo pari o superiore al controvalore in Euro di 5.000.000 di DSP, che il soggetto che presiede la gara, individuate le offerte che presentano un ribasso percentuale superiore alla soglia di anomalia, sospenda la gara e comunichi al responsabile del procedimento i nominativi dei concorrenti che hanno formulato siffatte offerte.

Quest'ultimo, avvalendosi degli organismi tecnici della stazione appaltante, esaminate le giustificazioni presentate, valuta la congruità delle offerte.

Conclusa tale operazione, il soggetto che presiede la gara, alla riapertura della seduta pubblica, escluse le offerte considerate non congrue, procede all'aggiudicazione dell'appalto.

Viene precisato, poi, che qualora il numero delle offerte ammesse sia inferiore a cinque, non si procede alla determinazione della soglia di anomalia e la stazione appaltante può valutare la congruità dell'offerta.

Si tratta di una previsione che innova parzialmente rispetto a quanto stabilito all'art. 21, comma 1 bis, della Legge in cui si prevede, unicamente, che la procedura della esclusione automatica non sia applicabile qualora il numero delle offerte risulti essere inferiore a cinque.

La norma regolamentare, invece, muovendo dalla considerazione presuntiva che una soglia di anomalia determinata da un numero di offerte troppo esiguo (inferiore a cinque) fosse da considerarsi poco attendibile, ha ritenuto, forzando con ciò le indicazioni della legge, che la procedura volta ad individuare la soglia di anomalia non si potesse applicare se il numero delle offerte ammesse risultasse essere inferiore a cinque.

Tale scelta, mentre si giustifica per gli appalti di rilevanza nazionale - e giustamente il legislatore l'aveva prevista nell'art. 21 della Legge - rispetto ai quali opera l'esclusione automatica, altrettanto non sembra possa dirsi per quelli di rilevanza comunitaria.

Per questi ultimi, infatti, la individuazione della soglia di anomalia non determina alcuna conseguenza se non quella della presunzione di anomalia dell'offerta, suscettibile di prova contraria, da parte del concorrente, attraverso adeguate giustificazioni.

Sempre relativamente agli appalti di rilevanza comunitaria, va detto altresì che la norma regolamentare, per individuare le offerte che devono essere sottoposte a verifica di congruità, fa riferimento a quelle " ….. che presentano un ribasso percentuale superiore a quello considerato soglia di anomalia …..".

Si tratta di una previsione che non sembra essere propriamente in linea con quanto previsto dal legislatore all'art. 21, comma 1 bis, della Legge, in cui si fa riferimento non solo alle offerte che presentano un ribasso superiore alla soglia di anomalia ma anche a quelle che coincidono con questa.

Tale contraddittorietà tra la norma regolamentare e quella di legge va superata ritenendo, comunque, prevalente quest'ultima sulla prima e, conseguentemente, considerando passibili di verifica anche le offerte che presentino un ribasso che si identifica con la soglia di anomalia.

Nel caso di lavori di importo inferiore al controvalore in Euro di 5.000.000 di DSP, la norma, in linea peraltro con quanto già previsto nell'art. 21, comma 1 bis della Legge, dispone che non si procede alla esclusione automatica se il numero delle offerte ammesse è inferiore a cinque.

In questa ipotesi, le offerte che si ritengono anormalmente basse rispetto alla prestazione sono sottoposte, dal responsabile del procedimento, a verifica di congruità.

Al riguardo, il responsabile del procedimento richiede agli offerenti di presentare, entro dieci giorni dalla ricezione delle richieste, gli elementi giustificativi dell'offerta presentata.

Si prevede che, qualora le giustificazioni richieste non dovessero pervenire nel termine fissato o, comunque, non dovessero essere ritenute adeguate, la stazione appaltante, escluda l'offerta ed aggiudichi l'appalto al migliore offerente rimasto in gara.

Per quanto concerne il criterio del prezzo più basso determinato mediante offerta di prezzi unitari (art. 90), si precisa che, come già nel passato, ai sensi dell'articolo 5 della Legge n. 14/1973, tale sistema presuppone che l'amministrazione committente predisponga una lista delle lavorazioni e delle forniture previste per l'esecuzione dell'opera o dei lavori da porsi a disposizione dei soggetti interessati a presentare l'offerta.

L'unica novità di rilievo per questa parte rispetto al passato, è data dal fatto che il prezzo complessivo offerto dal concorrente deve essere indicato in calce al modulo unitamente al ribasso percentuale rispetto al prezzo posto a base di gara e, ragionevolmente, la "percentualizzazione" ha la funzione di rendere più agevole l'applicazione del meccanismo volto ad individuare le offerte c.d. "anomale", di cui all'art. 21, comma 1 bis della Legge.

Il legislatore precisa, poi, (art. 90, comma 5) come si debba formulare l'offerta, qualora si proceda con il criterio dell'offerta prezzi unitari, nell'ipotesi di appalto il cui corrispettivo sia stabilito esclusivamente "a corpo" ovvero "parte a corpo e parte a misura".

Al riguardo, si puntualizza che in tale ipotesi la lista delle quantità, predisposta dalla committente, relativa ai lavori "a corpo" ovvero alla parte dei lavori "a corpo", assume rilievo solo ai fini delle operazioni di aggiudicazione della gara.

Ciò posto, il concorrente prima di formulare l'offerta deve verificare la correttezza delle quantità e delle voci riportate nella lista, in considerazione di quanto riportano gli elaborati progettuali, compreso il computo metrico, posti in visione ed acquisibili.

A questo proposito, si evidenzia che tale previsione, anche se limitata all'ipotesi in cui si aggiudichi un lavoro pubblico con il criterio dell'offerta prezzi unitari, chiarisce, in modo inequivoco, che il computo metrico rientra tra i documenti progettuali che la committente deve mettere a disposizione dell'impresa che intende partecipare ad una gara d'appalto.

A seguito di tali operazioni di verifica, il concorrente è tenuto ad integrare o a ridurre le quantità ritenute carenti o eccessive, come pure ad inserire nella lista le voci, che ritiene mancanti, con le relative quantità, alle quali applica i prezzi unitari che ritiene di offrire.

Con tale previsione, in pratica, si consente al concorrente di correggere quanto indicato nella lista e di esprimere un'offerta con prezzi correnti e non influenzati dagli errori nelle quantità esposte dalla stazione appaltante.

D'altro canto con questa operazione, che pone l'appaltatore nella condizione di ricomputare le quantità e di riarticolare, anche dettagliatamente, le voci non si aggiunge nulla rispetto a quanto già previsto nei profili progettuali grafici ai quali l'aggiudicatario dovrà necessariamente attenersi in fase di esecuzione dei lavori e per i quali verrà remunerato "a corpo", ossia con rischi a suo carico delle quantità.

In altre parole, se il concorrente non si avvede di una quantità errata riportata nella lista e poi si aggiudica la gara, sarà in ogni caso obbligato a realizzare quanto indicato nel progetto, indipendentemente dalle quantità (risultate errate) riportate nella lista.

Si conviene, pertanto, che sia opportuno che il concorrente proceda ad un'analisi dettagliata del progetto ed alla eventuale correzione della lista nella fase di presentazione dell'offerta, onde evitare effetti penalizzanti nella fase di esecuzione dei lavori.

L'attività di rettifica fatta dal concorrente in sede di offerta consentirà poi alla stazione appaltante di espletare più agevolmente l'eventuale verifica sulla congruità dell'offerta e potrebbe risultare utile allo stesso appaltatore laddove dovessero rendersi necessarie delle varianti in fase esecutiva, data la integrazione delle voci mancanti da lui effettuata.

Ciò posto, si ritiene opportuno sottolineare che la previsione normativa in esame perché possa funzionare è necessario sia ancorata a progetti, in concreto, effettivamente esecutivi.

Per quanto riguarda l'aggiudicazione dei lavori e le verifiche sull'offerta risultata aggiudicataria, la norma precisa che, nel giorno e nell'ora fissati nel bando, l'autorità che presiede la gara apre i plichi ricevuti. Dopo aver contrassegnato ed autenticato le offerte, dà lettura del prezzo complessivo offerto da ciascun concorrente e procede all'aggiudicazione dei lavori al concorrente che ha presentato il ribasso maggiore.

Una volta effettuata l'aggiudicazione definitiva, prima della stipula del contratto, è previsto che la stazione appaltante proceda alla verifica dei conteggi presentati dal solo aggiudicatario.

In questa fase vengono tenuti validi ed immutabili i prezzi unitari proposti dal concorrente e corretti, nel caso in cui si riscontrino errori, unicamente i prodotti (prezzi unitari per quantità) e/o la loro somma.

Ultimata questa operazione, qualora dovesse risultare una discordanza tra il prezzo complessivo risultante da tale verifica e quello dipendente dal ribasso percentuale offerto, l'amministrazione committente mantiene fermo il ribasso percentuale offerto e corregge, in modo costante, tutti i prezzi unitari in base alla percentuale di discordanza.

Tale correzione si concretizzerà, necessariamente, in un loro innalzamento o riduzione in modo tale da consentire che la somma dei loro prodotti per le quantità coincida con il prezzo offerto, che rimane così fisso ed invariabile.

In questo sta la principale differenza tra la nuova normativa e quella di cui all'art. 5 della già citata Legge n. 14/1973, secondo cui in esito alla rettifica dei conteggi, la migliore offerta poteva risultare essere anche quella presentata da un altro concorrente cui venivano aggiudicati i lavori, previa verifica, anche in questa ipotesi, dei relativi conteggi.

Con la soluzione delineata dal Regolamento, la verifica operata sull'offerta proposta dal soggetto aggiudicatario, anche se dovesse comportare delle correzioni di calcolo, in nessun caso potrà incidere sull'intervenuta aggiudicazione.

Al riguardo, si rileva che la scelta operata dal legislatore di considerare inalterabile il prezzo complessivo rispetto ad eventuali errori di calcolo riferiti ai singoli prezzi unitari, presenta il grave inconveniente di far perdere ai prezzi unitari ogni rilievo, dal momento che, in caso di errore, venendo riparametrati in funzione del prezzo complessivo potrebbero assumere dei valori del tutto svincolati dal mercato.

Infine, data la complessità delle operazioni che devono effettuare i concorrenti, si prevede che i termini ordinari per la presentazione dell'offerta debbano essere maggiorati della metà.

Gli articoli 91 e 92 del Regolamento, in attuazione della delega conferita dall'art. 21 della Legge n. 109/94 e successive modifiche disciplinano, nel dettaglio, l'uno il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'altro le modalità di costituzione della Commissione aggiudicatrice.

Relativamente alla prima tematica, si precisa che in caso di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'amministrazione committente deve definire ed indicare nel bando di gara i "pesi" o i "punteggi" da assegnare agli elementi di valutazione indicati dall'art. 21, comma 2, della "Legge quadro" che, comunque, globalmente devono essere pari a cento.

Inoltre, sempre nello stesso bando di gara devono essere inseriti per tutti gli elementi di valutazione qualitativa i "sub-elementi ed i "sub-pesi" o i "sub-punteggi" in base ai quali è determinata la valutazione.

La Commissione, in una o più sedute riservate, valuta le offerte tecniche e procede all'assegnazione dei relativi punteggi; successivamente, in seduta pubblica, dà lettura dei punteggi attribuiti alle singole offerte tecniche. Procede, quindi, all'apertura delle buste con le offerte economiche e, data lettura dei ribassi, procede ad individuare l'offerta economicamente più vantaggiosa applicando, tra i criteri dell'allegato "B" (metodo aggregativo- compensativo; metodo electre ovvero altri metodi multicriteri o multiobiettivi della letteratura scientifica), quello espressamente richiamato nel bando.

La norma prevede anche la possibilità per la stazione appaltante di effettuare la verifica delle congruità dell'offerta economicamente più vantaggiosa individuando la soglia di anomalia con le stesse modalità prima illustrate relativamente al medesimo criterio riferito però agli affidamenti di servizi di progettazione di rilevanza comunitaria, ossia quando i vari punteggi relativi agli elenchi delle offerte eguagliano o superano l'ottanta per cento dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara.

In merito alle Commissioni giudicatrici, il Regolamento precisa che tutti i commissari sono scelti mediante sorteggio, salvo il presidente, che viene nominato direttamente dalle stazioni appaltanti.

Per rendere possibili le operazioni di sorteggio, il responsabile del procedimento predispone un elenco con i nominativi proposti dagli ordini professionali, dalle facoltà universitarie e dalle stazioni appaltanti.

Nell'atto di nomina di membro della commissione viene determinato il compenso ed il termine per l'espletamento dell'incarico, che può essere prorogato una sola volta per giustificati motivi.

Al momento dell'assunzione dell'incarico, i commissari devono dichiarare, con le procedure previste dall'art. 4, Legge n. 15/1968 (dichiarazione sostitutiva di atto notorio) l'inesistenza di eventuali cause di incompatibilità.

TITOLO VI

SOGGETTI ABILITATI AD ASSUMERE LAVORI PUBBLICI

1. Riunione di imprese (artt. da 93 a 99)

In tema di riunioni di imprese (artt. 93-99), la normativa posta dal Regolamento sostanzialmente ripropone quanto già previsto dal legislatore nel D.L.vo n. 406/1991 (artt. 22 e ss. abrogati) e dagli artt. 10 e 13 della Legge n. 109/94 e successive modifiche.

In tale contesto si precisa (art. 93) che sono ammesse a presentare offerte, per gli appalti e le concessioni di lavori pubblici, imprese riunite che abbiano conferito, o si impegnino a conferire, mandato con rappresentanza ad una di essa, qualificata capogruppo.

Con tale previsione viene confermata la duplice modalità mediante la quale una ATI può partecipare ad una gara d'appalto e, cioè, sia con mandato già conferito, sia con mero impegno delle imprese interessate a costituire l'ATI a conferire il relativo mandato in caso di aggiudicazione.

Inoltre, viene ribadito il principio che in caso di licitazione privata, di appalto concorso o di trattativa privata, l'impresa invitata individualmente ha la facoltà di presentare offerta o di trattare per sé o quale capogruppo di imprese riunite.

Ogni modifica alla composizione di un'ATI, rispetto a quella risultante dall'impegno presentato in sede di offerta (cfr. art. 13, comma 5 bis, Legge n. 109/94 succ. mod.), è vietata; la violazione di tale divieto è sanzionata con l'annullamento dell'aggiudicazione e la nullità del contratto.

Per il fallimento dell'impresa mandataria o dell'impresa mandante, il Regolamento (art. 94) ripropone la disciplina dell'art. 25 del D.L.vo n. 406/1991 (ora abrogato), per le specifiche conseguenze.

Inoltre, va evidenziato che la norma in esame, nel precisare esplicitamente che l'impresa subentrante deve avere requisiti di qualificazione adeguati ai lavori ancora da eseguire, introduce un elemento innovativo rispetto a quanto disposto nell'art. 25 del D.L.vo n. 406/1991 (abrogato) anche se, in base ai principi generali, era pur sempre da ritenersi sottinteso già in vigenza di detta norma, che l'impresa subentrante dovesse essere qualificata.

Per quanto concerne i requisiti dell'impresa singola (art. 95), il Regolamento prevede che l'impresa possa partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l'importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente ed alle c.d. "opere scorporabili" per i singoli importi.

Inoltre, puntualizza che i requisiti relativi alle lavorazioni scorporabili non posseduti specificatamente dall'impresa devono essere posseduti dalla medesima con riferimento alla categoria prevalente. Con ciò, il legislatore ha inteso ribadire che i requisiti di qualificazione relativi alle opere c.d. "scorporabili", sono sostituibili con quelli relativi alle lavorazioni concernenti la categoria prevalente e, pertanto, non sono da ritenersi indispensabili per la partecipazione alla gara.

In ragione di quanto sopra e con riferimento ai requisiti di qualificazione di un'impresa singola, si possono verificare le seguenti ipotesi:

a) nei bandi di gara è indicata una sola lavorazione prevalente e nessuna opera scorporabile.

In questo caso l'impresa che intende concorrere singolarmente dovrà avere una qualificazione nella categoria prevalente almeno pari all'importo totale dei lavori posti in gara.

b)nel bando di gara è indicata una lavorazione come prevalente unitamente ad opere scorporabili.

In questo caso l'impresa che intende concorrere singolarmente potrà:

- possedere la qualificazione nella sola categoria prevalente per un importo almeno pari al totale dei lavori posti in gara

OPPURE

- possedere la qualificazione per le lavorazioni relative alla sola categoria prevalente, nonché quella per le lavorazioni indicate come scorporabili

OPPURE

- possedere la qualificazione per le lavorazioni relative alla sola categoria prevalente nonché quella per una o talune delle lavorazioni indicate come scorporabili. In questa ipotesi i requisiti di qualificazione non posseduti relativamente alle restanti opere scorporabili devono essere posseduti dall'impresa con riferimento alla categoria prevalente e vanno ad incrementare l'entità della precitata qualificazione in detta categoria.

Riguardo alle associazioni temporanee fra imprese ed ai consorzi, l'art. 95 del Regolamento distingue innanzitutto le associazioni di tipo orizzontale da quelle di tipo verticale.

In caso di ATI o consorzi di tipo orizzontale, viene precisato che i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi, richiesti nel bando di gara per le imprese singole, devono essere posseduti dall'impresa mandataria o da un'impresa consorziata nella misura minima del 40%; la restante percentuale è posseduta, cumulativamente, dalle mandanti o dalle altre imprese consorziate, ciascuna nella misura minima del 10% di quanto richiesto all'intero raggruppamento. L'impresa mandataria, in ogni caso, possiede i requisiti in misura maggioritaria.

Al riguardo si osserva che, rispetto a quanto prevedeva l'art. 8 del D.P.C.M. n. 55/1991, la previsione regolamentare contiene due novità di particolare rilievo.

La prima concerne l'entità dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi.

Si dispone, infatti, che questi devono essere posseduti dalla mandataria o da un'impresa consorziata nella misura minima del 40%, fissata direttamente dal Regolamento, e non più nella percentuale minima, specificata nel bando di gara e, compresa comunque tra il 40% ed il 60%, ai sensi dell'art. 8, D.P.C.M. n. 55/1991.

Tale diversa impostazione fa si che, qualora nel bando di gara non si dovesse indicare alcuna percentuale, questa va individuata automaticamente nel limite minimo stabilito dal Regolamento.

La seconda novità, che riguarda solo l'ipotesi di ATI, è relativa alla previsione secondo cui la mandataria, in ogni caso, deve possedere i requisiti di partecipazione "nella misura maggioritaria".

Ciò significa che un'ATI di tipo orizzontale per qualificarsi ad una gara d'appalto dovrà, necessariamente, avere l'impresa mandataria con almeno il 40% dei requisiti di qualificazione richiesti, fermo restando che gli stessi debbono, in ogni caso, essere di importo superiore a quelli posseduti da ciascuna delle imprese mandanti. In altri termini, l'impresa capogruppo deve possedere i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi in termini di maggioranza relativa.

Per quanto concerne le imprese mandanti, la norma, come detto, prevede che debbano singolarmente possedere requisiti di partecipazione nella misura minima del 10%.

Anche in questo caso, dunque, il legislatore ha individuato una percentuale minima "secca" (10%), a differenza di quanto accadeva nel precedente regime, che rinviava al bando di gara la quantificazione di detta percentuale che, comunque, doveva essere ricompresa tra un minimo del 10% ed un massimo del 20% di quanto richiesto cumulativamente (art. 8, D.P.C.M. n. 55/1991).

In caso di ATI o consorzi di tipo verticale, il Regolamento (art. 96), in linea per altro con quanto disposto dall'art. 13, comma 3, della Legge, prevede che i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi devono essere posseduti dalla impresa mandataria nella categoria prevalente; quanto alle imprese mandanti, ciascuna deve possedere i requisiti previsti per l'importo dei lavori scorporati che intende assumere e nella misura indicata per la singola impresa.

La norma precisa altresì che, qualora le mandanti non si qualifichino per tutte le opere scorporabili, l'impresa capogruppo dovrà supplire con i suoi requisiti, ovviamente con riferimento alla categoria prevalente.

Volendo esemplificare: posto un lavoro di importo a base di gara di 15 mld. di lire di cui: 10 mld. di lire, cat. OG/1 prevalente, 2 mld. di lire OS/21 opera scorporabile e 3 mld. di lire OS/1 opera scorporabile, l'impresa mandataria si qualificherà nella prevalente per 10 mld. di lire e le imprese mandanti ciascuna nelle due opere scorporabili, fermo restando che complessivamente dovrà essere coperta tutta l'entità dei requisiti prestabiliti (cfr. art. 32 DPR n. 34/2000). In presenza di una sola impresa mandante, qualificata per i lavori relativi ad una sola opera scorporabile (ad es. sui lavori di OS/21), l'impresa mandataria dovrà qualificarsi nella categoria prevalente (OG/1) per un importo di 13 mld. di lire corrispondente all'intero importo dei lavori al netto dell'importo dell'opera scorporabile OS/21, relativamente alla quale si è qualificata l'impresa mandante.

Inoltre, l'art. 95, comma 4, del Regolamento, riproponendo una previsione già contenuta all'art. 23, comma 6 del D.L.vo n. 406/1991 (abrogato) ribadisce la c.d. associazione per "cooptazione", vale a dire la possibilità per un'impresa singola ovvero per imprese che intendano costituire un'ATI e che abbiano i requisiti di qualificazione, di poter associare altre imprese ("cooptate") qualificate per categorie ed importo diversi da quelli richiesti nel bando di gara. Dette imprese, tuttavia, possono eseguire complessivamente lavori per un ammontare non superiore al 20% dell'importo totale dell'opera, semprechè la sommatoria delle qualificazioni possedute sia almeno pari all'importo dei lavori che andranno ad eseguire.

Relativamente alla forma ed alla natura del mandato, che costituisce l'atto costitutivo di una ATI, nonché alla forma della procura conferita al legale rappresentante dell'impresa capogruppo, si rileva che il Regolamento (art. 95, comma 5), recepisce pressoché testualmente quanto previsto dall'art. 23, comma 8, del D.L.vo n. 406/1991 (abrogato).

Analoghe considerazioni si possono fare con riferimento alle disposizioni regolamentari inerenti la rappresentanza esclusiva conferita all'impresa mandataria e l'istituto della società fra imprese riunite che, sostanzialmente, riproducono la disciplina contenuta all'art. 23, commi 9 e 26 del D.L.vo n. 406/1991 (abrogato).

In particolare, si segnala che il legislatore conferma la possibilità, per le imprese riunite, di costituire tra loro una società, anche consortile, ai sensi del libro V del Titolo V, Capo III e seguenti del codice civile, per l'esecuzione totale o parziale dei lavori, ma solamente dopo l'aggiudicazione.

Inoltre, la società così costituita subentra nell'esecuzione totale o parziale del contratto, senza che ciò costituisca subappalto o cessione di contratto. Tale subentro ha effetto dalla data di notificazione dell'atto costitutivo alla committente, e subordinatamente alla iscrizione della società nel registro delle imprese.

Un'ulteriore novità che, potrebbe apparire superflua, è rappresentata dalla previsione ai sensi della quale gli effetti del subentro sono subordinati all'iscrizione della società nel registro delle imprese.

In ogni caso, l'operatività della società non è più subordinata agli accertamenti di cui alla normativa antimafia che potrebbero, ove effettuati, costituire un inutile aggravio per l'avvio dell'attività societaria.

Relativamente ai consorzi stabili (art. 97), il Regolamento disciplina alcuni profili dell'essenziale istituto facendo seguito a quanto disposto dall'art. 12 della Legge.

In primo luogo, la norma precisa che, nel caso in cui l'esecuzione dei lavori avvenga ad opera dei consorziati, tale circostanza non configura l'ipotesi di subappalto ed inoltre che resta comunque ferma la responsabilità sussidiaria e solidale dei consorziati nei confronti della committente.

Al riguardo, si rileva che il consorzio stabile, pur costituendo, al pari delle ATI e dei consorzi ex art. 2602 c.c., una forma di aggregazione tra imprese, se ne differenzia sostanzialmente, dal momento che può partecipare alle gare d'appalto spendendo la propria qualificazione (cfr. art. 20, D.P.R. n. 34/2000), può eseguire direttamente i lavori, risponde in proprio nei confronti della committente, tant'è che le imprese consorziate possono essere chiamate in causa solo in via sussidiaria.

Inoltre, l'art. 97 prevede che la qualificazione è conseguita dal consorzio stabile sulla base dei requisiti delle singole imprese, fermo restando che tale qualificazione non pregiudica quella posseduta dalle singole imprese consorziate, che rimane pur sempre valida ai fini della partecipazione di queste ultime alle gare d'appalto, cui non concorra il consorzio stabile.

In tema di qualificazione dei consorzi stabili si evidenzia altresì che l'art. 20 del D.P.R. n. 34/2000 prevede espressamente che il consorzio si qualifica sulla base della qualificazione posseduta dalle singole imprese consorziate (cfr. Circ. ANCE n. 65/2000).

Sul punto, va tuttavia anche sottolineato che il Ministero dei Lavori Pubblici (Circ. n. 182/2000) ha avuto modo di precisare che il citato art. 20, contenendo disposizioni propriamente riferibili all'attività di qualificazione demandata alle SOA, potrà operare solo con riferimento ad imprese che intendano costituire un consorzio stabile, già in possesso di attestazione SOA.

La norma regolamentare stabilisce anche che, per i primi cinque anni dalla costituzione del consorzio stabile, ai fini della partecipazione dello stesso alle gare, vanno sommati i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi posseduti dalle singole imprese. In virtù di tale norma sembra pertanto che, nella fase transitoria di operatività del DPR n. 34/2000, i consorzi stabili abbiano comunque lo strumento necessario per partecipare alle gare.

Nella fase "a regime" del sistema di qualificazione basato sulle attestazioni SOA, detta previsione dovrebbe continuare a valere qualora il consorzio stabile intenda qualificarsi per un appalto di importo superiore a 40 mld. di lire, ai sensi dell'art. 3, comma 7, del D.P.R. n. 34/2000. In questa ipotesi, infatti, oltre alla qualificazione conseguita nella classifica VIII (oltre 30 mld.) è anche necessario che il consorzio stabile, nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del bando, abbia realizzato un fatturato in lavori non inferiore a tre volte l'importo a base di gara.

In caso di scioglimento del consorzio stabile, poi, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi, maturati a favore del consorzio, sono divisi pro-quota tra i consorziati, tenendo conto dell'apporto di ciascuno di essi nell'esecuzione dei lavori.

Infine, con riferimento alla concessione di lavori pubblici ed al project financing, il Regolamento precisa i requisiti che deve possedere il concessionario ed il promotore.

Per quanto concerne il primo (art. 98) viene precisato che il concessionario che intenda eseguire i lavori con la propria organizzazione di impresa deve essere qualificato, secondo quanto previsto dagli artt. 8 e 9 della Legge, con riferimento ai lavori eseguiti direttamente ed essere in possesso dei seguenti ulteriori requisiti:

a) fatturato medio relativo alle attività svolte nel quinquennio antecedente la pubblicazione del bando non inferiore al 10% dell'investimento previsto per l'intervento;

b) capitale sociale non inferiore a 1/20 dell'investimento previsto per l'intervento;

c) svolgimento negli ultimi cinque anni di servizi affini a quello dell'intervento per un importo medio non inferiore al 5% dell'investimento previsto per l'intervento;

d) svolgimento negli ultimi cinque anni di almeno un servizio affine a quello dell'intervento per un importo medio almeno pari al 2% dell'investimento previsto per l'intervento.

Alternativamente ai requisiti di cui alle lettere c) e d) è previsto che il concessionario possa incrementare i requisiti di cui alle lettere a) e b) nella misura fissata nel bando di gara, compresa fra il doppio ed il triplo.

Il concessionario che non esegue direttamente i lavori oggetto della concessione si qualifica unicamente sulla base dei requisiti di cui alle lettere a), b), c) e d).

Nel caso che sia una ATI/consorzio a candidarsi per l'affidamento di una concessione di lavori pubblici, i requisiti di cui alle lettere a) (fatturato medio) e b) (capitale sociale) devono essere posseduti dalla capogruppo e dalle mandanti o dalle consorziate nella misura prevista dall'art. 95.

Relativamente al promotore (art. 98), si prevede che possano presentare offerta di cui all'art. 37 bis della Legge, oltre ai soggetti di cui all'artt. 10 e 17, comma 1, lett. f) (società di ingegneria), anche coloro che svolgono in via professionale attività finanziaria, assicurativa, tecnico-operativa, di consulenza e di gestione nel campo dei lavori pubblici o di pubblica utilità, che negli ultimi tre anni abbiano partecipato in modo significativo alla realizzazione di un intervento di natura ed importo pari a quello oggetto della proposta.

Inoltre, al fine di ottenere l'affidamento della concessione, il promotore deve comunque possedere anche i requisiti previsti dal Regolamento per il concessionario.

TITOLO VII

LE GARANZIE

Le disposizioni di cui al titolo VII (artt. da 100 a 108) sono state emanate in attuazione di quanto previsto all'art. 3, comma 6, lett. t), della Legge, che demanda al Regolamento la determinazione delle modalità di attuazione degli obblighi assicurativi di cui all'art. 30 della Legge stessa, delle condizioni generali e particolari delle polizze e dei massimali, nonché delle modalità di costituzione delle garanzie fidejussorie.

1. Cauzioni (artt. da 100 a 102)

In tema di cauzione provvisoria (art. 100), il Regolamento chiarisce che essa, a scelta dell'offerente, può essere costituita in contanti, titoli del debito pubblico o garantiti dallo Stato, da depositare a titolo di pegno a favore della stazione appaltante, presso una sezione di Tesoreria Provinciale o presso un'azienda di credito autorizzata.

Inoltre, la cauzione provvisoria, sempre a scelta del concorrente, può essere costituita anche mediante fidejussione bancaria ovvero mediante polizza assicurativa fidejussoria che, ai sensi di quanto previsto dall'art. 30 della Legge, devono prevedere espressamente la rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale e la sua operatività, entro quindici giorni, a semplice richiesta scritta della stazione appaltante.

Si evidenzia che la possibilità per le imprese interessate di scegliere tra forme alternative di cauzione provvisoria può certamente risultare utile laddove queste ultime dovessero incontrare difficoltà ad ottenere una fidejussione nei tempi, talvolta rapidi, che caratterizzano le procedure di gara.

La norma precisa, poi, che la cauzione provvisoria, a prescindere dalla modalità con cui sia stata costituita, deve essere accompagnata dall'impegno di un fidejussore verso il concorrente a rilasciare garanzia fidejussoria definitiva nel caso di aggiudicazione al concorrente stesso dell'appalto o della concessione.

Con tale previsione, il legislatore, ribadendo che l'impegno a prestare la cauzione definitiva deve essere assunto da "un fidejussore", chiarisce che anche nell'ipotesi, meno frequente ma pur sempre possibile, di cauzione provvisoria prestata in contanti o mediante deposito di titoli, l'impegno deve essere assunto, comunque, da un soggetto terzo (fidejussore). Qualora, invece, la cauzione provvisoria sia stata prestata mediante fidejussione bancaria o assicurativa, detto impegno può essere assunto sia dal medesimo soggetto che ha rilasciato la fidejussione per la cauzione provvisoria, sia da un soggetto diverso.

Per quanto concerne la cauzione definitiva art. 101), che in base a quanto disposto dall'art. 30, comma 2 della Legge può essere prestata solo mediante garanzia fidejussoria, la norma regolamentare precisa che deve permanere fino alla data di emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione o, comunque, decorsi dodici mesi dalla data di ultimazione dei lavori.

Al riguardo, rileva la circostanza che il Regolamento, relativamente al momento estintivo della garanzia, abbia considerato rilevante non solo la data di emissione del certificato di collaudo provvisorio, ma anche quella di emissione del certificato di regolare esecuzione, con ciò puntualizzando meglio la previsione della Legge (art. 30, comma 2), nonché abbia sancito che, in ogni caso, la cauzione debba comunque scadere decorsi dodici mesi dalla data di ultimazione dei lavori.

Il riferimento alla data di emissione del certificato di regolare esecuzione si ritiene opportuno dal momento che il certificato di collaudo non è previsto per tutti i lavori. Il legislatore, infatti, all'art. 28, comma 3, della Legge, ha disposto che per i lavori fino a 200.000 Euro (circa 400 milioni di lire) il certificato di collaudo è sostituito da quello di regolare esecuzione, mentre per quelli di importo compreso fra 200.000 Euro ed 1 milione di Euro (da circa 400 milioni a circa 2 miliardi di lire) rimane, comunque, in facoltà della stazione appaltante sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare esecuzione (vedi oltre pag. 85).

Parimenti opportuna, per quanto concerne la chiarezza e la certezza degli impegni assunti dall'esecutore di un lavoro, appare essere anche la previsione che introduce un termine massimo di validità della garanzia, fissato in dodici mesi dalla ultimazione dei lavori, a prescindere dall'adozione del certificato di collaudo.

Anche se la norma non lo indica espressamente è da ritenere, tuttavia, che l'emissione del certificato di collaudo/certificato di regolare esecuzione, al pari del decorso del termine di dodici mesi, determina automaticamente l'estinzione della cauzione definitiva e, conseguentemente, il venire meno per l'impresa esecutrice dell'obbligo al pagamento dei relativi premi.

La norma regolamentare puntualizza, poi, che la cauzione serve a garantire l'adempimento di tutte le obbligazioni del contratto, nonché a risarcire eventuali danni conseguenti all'inadempimento delle obbligazioni assunte ovvero a garantire il rimborso delle somme pagate in più dall'appaltatore rispetto alle risultanze della liquidazione finale, salva comunque la risarcibilità del maggiore danno.

A conferma che la cauzione definitiva copre i danni conseguenti all'inadempimento delle obbligazioni che gravano sull'esecutore di un lavoro si prevede che le stazioni appaltanti possano valersi sulla cauzione: per sostenere le eventuali maggiori spese che si rendono necessarie per il completamento dei lavori nel caso di risoluzione del contratto disposta in danno dell'appaltatore; per provvedere al pagamento di quanto dovuto dall'appaltatore per inadempienze derivanti dall'inosservanza di norme e prescrizioni dei contratti collettivi, delle leggi e regolamenti in materia di protezione, assicurazione e sicurezza fisica dei lavoratori comunque presenti in cantiere.

Qualora, per il verificarsi di una delle ipotesi sopra richiamate, la cauzione sia venuta meno in tutto o in parte, la stazione appaltante può chiedere all'appaltatore di provvedere alla sua reintegrazione; se costui non vi ottempera, la reintegrazione si effettua a valere sui ratei di prezzo da corrispondere all'appaltatore.

Tale ultima previsione, quantunque sia chiara nella "ratio", suscita, sul piano pratico, perplessità dal momento che la cauzione definitiva, essendo per legge costituita unicamente con fidejussione bancaria o polizza assicurativa, difficilmente potrà essere "reintegrata" con trattenute sugli importi da corrispondere all'appaltatore.

E' da ritenere, pertanto, che il legislatore, tramite la previsione in esame, abbia voluto sancire il principio che, se la fidejussione dovesse venire totalmente o parzialmente meno, essa verrà "reintegrata", nel senso che sarà totalmente o parzialmente sostituita con un'apposita ritenuta di garanzia di importo corrispondente a quello escusso dalla committente sulla fidejussione originaria.

Per quanto concerne, invece, la fidejussione a garanzia dell'anticipazione e la fidejussione a garanzia del saldo (art. 102), va premesso che, con riferimento alla prima fattispecie, il legislatore (art. 5, comma 1, D.L. n. 79/97 convertito in Legge n. 140/1997) ha escluso che le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici economici possano concedere l'anticipazione del prezzo in materia di contratti di appalto di lavori, forniture e servizi; da tale previsione sono esclusi comunque i contratti già aggiudicati al 29 marzo 1997 (data di entrata in vigore del D.L. n. 79/97) ed i progetti interessati da cofinanziamento dell'Unione Europea, per i quali permane l'obbligo di concedere detta anticipazione.

Ne consegue che la previsione regolamentare in esame fa riferimento unicamente a quelle ipotesi residuali in cui è ancora consentita l'erogazione di siffatta anticipazione.

Ciò posto, nei casi in cui essa è ancora ammessa, la relativa erogazione è subordinata alla costituzione di una garanzia fidejussoria bancaria o assicurativa di importo pari all'anticipazione, maggiorato del tasso di interesse legale, applicato al periodo necessario al recupero dell'anticipazione stessa, secondo il cronoprogramma dei lavori.

La "ratio" della previsione sembra essere quella per cui l'appaltatore, in corso d'opera, deve restituire la somma anticipata dalla committente con ritenute, sui singoli S.A.L., imputabili, in parte alla somma anticipata, in parte agli interessi che la stessa ha maturato con riferimento al periodo di tempo necessario al suo recupero.

L'importo della garanzia costituita a copertura della anticipazione si riduce, gradualmente ed automaticamente, nel corso dei lavori in rapporto al progressivo recupero della anticipazione da parte della committente.

Relativamente infine alla fidejussione a garanzia del pagamento della rata di saldo (art. 102), va detto che si tratta di una garanzia prevista dal legislatore all'art. 28, comma 9, della Legge. Tale norma, come noto, dispone che il saldo dei lavori sia liquidato entro novanta giorni dalla emissione del certificato di collaudo provvisorio ovvero del certificato di regolare esecuzione, previa garanzia fidejussoria.

A tale riguardo, la norma regolamentare precisa che detta fidejussione è costituita alle stesse condizioni previste per la fidejussione a garanzia dell'anticipazione; pertanto, l'importo della garanzia dovrà essere maggiorato degli interessi legali applicati al periodo intercorrente tra il collaudo provvisorio e quello definitivo, vale a dire per un periodo di due anni, considerando quanto disposto dal medesimo art. 28 della Legge e dall'art. 199 del Regolamento.

2.Le polizze assicurative a carico dell'esecutore dei lavori e del progettista (artt. da 103 a 106 e 108).

Riguardo alla polizza di assicurazione per danni di esecuzione e responsabilità civile verso terzi (art. 103), il Regolamento prevede che l'esecutore dei lavori, ai sensi dell'art. 30, comma 3, della Legge, è obbligato a stipulare una polizza assicurativa a copertura dei rischi che si possono produrre nella fase esecutiva, con particolare riferimento ai danni conseguenti al danneggiamento o distruzione, totale o parziale, di impianti ed opere nonché ad assicurare la stazione appaltante contro la responsabilità civile per danni causati a terzi.

La somma assicurata a copertura dei rischi nella fase esecutiva è indicata nel bando di gara; tale importo serve come base per calcolo del massimale sulla responsabilità civile verso terzi, quantificato nel 5% della somma assicurata per le opere, fermo restando un minimo di 500.000 Euro ed un massimo di 5 milioni di Euro.

Detta copertura assicurativa decorre dalla data di consegna dei lavori e cessa all'emissione del certificato di collaudo provvisorio o di regolare esecuzione e, comunque, decorsi dodici mesi dalla conclusione dei lavori risultante dal relativo certificato.

La norma regolamentare prevede, poi, una ulteriore polizza, che sostituisce quella per danni di esecuzione e responsabilità civile verso i terzi, a copertura dei danni successivi all'esecuzione da sottoscriversi qualora sia previsto un periodo di garanzia. Si tratta di una polizza assicurativa volta a tenere indenne la stazione appaltante da tutti i rischi connessi all'utilizzo delle lavorazioni in garanzia o collegati agli interventi per la loro eventuale sostituzione o rifacimento.

Date le finalità di tale polizza, è da ritenere che questa vada stipulata con decorrenza dal momento dell'emissione del certificato di collaudo provvisorio o di regolare esecuzione dei lavori.

Tornando alla polizza assicurativa per danni di esecuzione e responsabilità civile verso i terzi, poiché deve essere trasmessa almeno dieci giorni prima della consegna dei lavori, ne consegue che la committente dovrà comunicare, con un congruo preavviso, la data in cui si prevede avverrà tale consegna, onde consentire all'appaltatore di poter stipulare la polizza e rispettare i termini posti dal legislatore.

La norma regolamentare chiarisce altresì che l'omesso o il ritardato pagamento dei premi assicurativi da parte dell'esecutore dei lavori, non comporta l'inefficacia della garanzia.

Tale previsione, che sembra riferibile ad entrambe le polizze assicurative, introduce una eccezione al principio generale secondo cui l'assicurazione resta sospesa se il contraente non paga i premi assicurativi (art. 1901 c.c.).

Al riguardo, si evidenzia che la Corte dei Conti (rilievo n. 2/2000) aveva evidenziato come siffatta disposizione, non trovando alcun aggancio nel dettato dell'art. 30 della Legge, dovesse considerarsi di dubbia legittimità.

In ragione di quanto previsto all'art. 30, comma 4, della Legge, limitatamente ai lavori di importo superiore ad un limite fissato con decreto del Ministero dei Lavori Pubblici, l'appaltatore ed il concessionario sono obbligati a stipulare, con decorrenza dalla data di emissione del certificato di collaudo provvisorio e del certificato di regolare esecuzione o, comunque, decorsi dodici mesi dalla ultimazione dei lavori, risultante dal relativo certificato, una polizza di assicurazione indennitaria decennale (art. 104) a copertura dei rischi di rovina totale o parziale dell'opera, ovvero dei rischi derivanti da gravi difetti costruttivi.

In assenza del decreto ministeriale, previsto dal citato art. 30, comma 4 della Legge, la previsione regolamentare in esame non può comunque ritenersi ancora operante.

Detta polizza, quando sarà richiedibile, servirà in pratica a coprire le responsabilità poste a carico dell'appaltatore, come fissato dall'art. 1669 cod. civ..

In particolare, la norma regolamentare dispone che la polizza deve contenere la previsione del pagamento a favore dell'ente committente, a semplice richiesta, anche in pendenza di controversie sull'accertamento delle eventuali responsabilità e senza che occorrano consensi o autorizzazioni di specie.

Relativamente a tale previsione regolamentare, che consente l'anticipazione del pagamento rispetto all'accertamento delle eventuali responsabilità, la Corte dei Conti (rilievo n. 2/2000) aveva avanzato perplessità dal momento che la disposizione introduce un principio che, in assenza di qualsiasi elemento desumibile dalla "Legge quadro", finisce con il modificare completamente il sistema consolidato di operatività della copertura assicurativa basato sul preventivo accertamento del sinistro denunciato all'assicuratore.

Per quanto concerne l'entità dell'indennizzo della polizza decennale viene precisato che esso non deve essere inferiore al venti per cento del valore dell'opera realizzata, con il limite massimo di 14.000.000 di Euro.

L'art. 104 prevede, poi, che l'appaltatore ed il concessionario sono obbligati a stipulare una ulteriore polizza decennale di assicurazione della responsabilità civile per danni cagionati a terzi da ritenersi derivanti anch'essi da rovina totale o parziale dell'opera, nonché da gravi difetti costruttivi.

Al riguardo, con tale polizza il legislatore ha voluto tenere indenne l'amministrazione committente dalla responsabilità posta a carico del proprietario dell'immobile, prevista dall'art. 2053 del codice civile.

La norma fissa altresì il limite minimo del massimale, che non può essere inferiore a 4 milioni di Euro, e precisa che tale garanzia decorre dalla data di emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione, senza fare riferimento anche alla decorrenza di dodici mesi dalla data di ultimazione dei lavori risultante dal relativo certificato. Poiché tale mancato riferimento temporale non sembra avere alcuna logica giustificazione, si ritiene sia imputabile unicamente ad una svista del legislatore, più che ad una sua precisa volontà.

Il Regolamento dispone, infine, che la liquidazione della rata di saldo è subordinata alla accensione di entrambe le polizze assicurative che, in base all'art. 28, comma 9, della Legge, si aggiungono alla garanzia fidejussoria che in generale l'appaltatore deve costituire per la liquidazione del saldo.

Per quanto concerne, invece, la polizza assicurativa del progettista (art. 105), si precisa che tale polizza serve a coprire la responsabilità professionale del progettista esterno per i rischi derivanti da errori od omissioni nella redazione del progetto esecutivo o definitivo, che abbiano determinato a carico della stazione appaltante nuove spese di progettazione e/o maggiori costi.

Al riguardo, il Regolamento puntualizza che con l'espressione "maggiore costo", risarcibile dall'assicurazione, si intende la differenza tra i costi e gli oneri effettivamente sopportati dalla stazione appaltante per l'esecuzione dell'intervento a causa dell'errore od omissione progettuale e costi ed oneri che la stessa stazione appaltante avrebbe dovuto sostenere se il progetto fosse stato fin dall'inizio esente da errori od omissioni.

Per quanto concerne le "nuove spese di progettazione", la norma chiarisce che con tale espressione si intendono gli oneri di nuova progettazione, nella misura massima del costo iniziale di progettazione, sostenuti dalle stazioni appaltanti nel caso in cui, per motivate ragioni e con le procedure previste dalla Legge quadro e dal Regolamento, intendono affidare la nuova progettazione ad altro progettista, anziché a quello originariamente incaricato.

Il Regolamento precisa, poi, che nel contratto con cui si affida l'incarico di progettazione deve essere previsto l'obbligo a carico del progettista, in caso di errori od omissioni, di progettare nuovamente i lavori senza costi ed oneri per la stazione appaltante.

L'introduzione di tale previsione porta a ritenere sostanzialmente residuale l'ipotesi dell'affidamento a terzi della nuova progettazione, dal momento che il legislatore sembra aver privilegiato la scelta di interpellare il progettista, originariamente incaricato, per le integrazioni progettuali che si rendessero successivamente necessarie.

La norma prevede inoltre che il progettista, contestualmente alla sottoscrizione del contratto, a pena di decadenza dall'incarico, presenti la dichiarazione di impegno di una compagnia di assicurazioni a rilasciare la polizza di responsabilità civile professionale con specifico riferimento ai lavori progettati. Tale polizza decorre dalla data di inizio dei lavori e termina con l'emissione del certificato di collaudo provvisorio.

Nel disciplinare i rapporti tra ente committente ed assicuratore, il Regolamento dispone che entro novanta giorni dalla richiesta di risarcimento, quest'ultimo debba formulare un'offerta all'amministrazione che, nei successivi sessanta giorni, dovrà decidere se accettare o meno. Trascorso inutilmente tale termine, l'offerta si intende rifiutata.

Qualora la proposta sia accettata, invece, l'assicuratore è tenuto a provvedere entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione: in caso contrario, ovvero qualora l'assicuratore non si sia pronunciato sulla richiesta di risarcimento, la quantificazione del danno è demandata ad un perito designato dall'Autorità.

Per quanto concerne la polizza assicurativa del dipendente incaricato della progettazione (art. 106), la norma prevede che la stazione appaltante debba rimborsare al dipendente progettista due terzi del premio da quest'ultimo corrisposto per contrarre garanzia assicurativa a copertura dei rischi professionali.

Al riguardo viene precisato che l'importo da garantire non può comunque superare il dieci per cento del costo di costruzione dell'opera progettata.

Circa le garanzie da prestarsi ad opera dei concorrenti riuniti (art. 108) la norma prevede che le garanzie fidejussorie e quelle assicurative siano presentate, su mandato irrevocabile, dall'impresa mandataria, in nome e per conto di tutti i concorrenti associati.

Al riguardo, si evidenzia che il riferimento fatto dal legislatore all'ipotesi di "garanzie fidejussorie ed assicurative" non sembra tener conto anche della possibilità di costituire garanzie (in primis, cauzione provvisoria) in contanti o in titoli del debito pubblico.

Inoltre, con riferimento alle modalità di presentazione delle garanzie, la norma non sembra considerare che la cauzione provvisoria può essere anche prestata prima che sia conferito il mandato alla impresa capogruppo.

TITOLO VIII

IL CONTRATTO

1. La stipulazione ed approvazione del contratto (artt. da 109 a 111)

La stipulazione ed approvazione del contratto d'appalto (art. 109) deve avvenire entro 60 giorni dall'aggiudicazione in caso di pubblico incanto, licitazione privata ed appalto-concorso; entro 30 giorni dalla comunicazione dell'accettazione dell'offerta, nel caso di trattativa privata o di cottimo fiduciario.

Limitatamente agli appalti di competenza delle amministrazioni statali, l'approvazione del contratto deve avvenire entro 60 giorni dalla data della stipula.

La norma, siappure in termini non del tutto chiari, dispone che in caso di mancato rispetto dei termini per la stipulazione e l'approvazione, l'impresa possa notificare alla stazione appaltante la volontà di svincolarsi dagli impegni assunti o di recedere dal contratto; in tal caso non ha diritto ad alcun compenso o indennizzo salvo il rimborso delle spese contrattuali.

Qualora, invece, non venga presentata tale istanza, all'impresa non spetta alcunchè.

Nel caso di consegna dei lavori in via d'urgenza, al rimborso delle spese contrattuali si aggiungono anche le spese sostenute per l'esecuzione dei lavori ordinati dal direttore dei lavori, nonché per l'esecuzione delle opere provvisionali.

Per quanto concerne i documenti facenti parte integrante del contratto (art. 110) ed il contenuto del capitolato e dei contratti (art. 111), il Regolamento fornisce una specifica elencazione dei primi, ed una puntuale descrizione dei secondi, cui si rimanda, non presentando entrambe le disposizioni alcun problema interpretativo.

In ogni caso, si richiama l'attenzione sul fatto che è sufficiente che essi siano richiamati nel contratto non essendo più necessario che siano allegati al contratto. Ciò significa che non debbono essere più sostenute le spese di bollo.

2.Aspetti economici del contratto d'appalto (artt. da 112 a 117)

Relativamente alle spese del contratto, di registro ed accessorie a carico dell'appaltatore (art. 112), la norma puntualizza che sono a carico del soggetto che esegue i lavori le spese di bollo e registro, quelle della copia del contratto, dei documenti e disegni di progetto, nonché le spese di bollo inerenti agli atti occorrenti per la gestione del lavoro dalla sua consegna fino all'emissione del certificato di collaudo provvisorio o di regolare esecuzione.

In tema di anticipazione (art. 113) si prevede che, nei casi in cui la relativa erogazione sia ancora consentita (ai sensi dell'art. 5, del D.L. n. 79/97, convertito dalla Legge n. 140/97), le stazioni appaltanti debbono corrispondere l'importo relativo, nella misura prevista dalla normativa vigente, entro quindici giorni dalla data dell'effettivo inizio dei lavori, accertata dal responsabile del procedimento. Il mancato tempestivo versamento dell'anticipazione determina l'obbligo al pagamento degli interessi corrispettivi, ex art. 1282 cod. civ..

In considerazione della funzione assolta dall'anticipazione, è previsto inoltre che essa debba essere revocata se l'esecuzione dei lavori non procede secondo i tempi contrattuali; sulle somme restituite sono dovuti gli interessi legali con decorrenza dalla data di erogazione dell'anticipazione.

In tema di pagamenti in acconto (art. 114) è prevista la possibilità che, nella fase esecutiva dei lavori, siano corrisposti all'appaltatore, in base alle risultanze contabili, acconti sul corrispettivo d'appalto nei termini stabiliti dal Capitolato speciale ed a misura dello stato di avanzamento dei lavori.

I certificati di pagamento delle rate di acconto sono emessi dal responsabile del procedimento, sulla base dei documenti contabili, non appena scaduto il termine indicato nel capitolato o non appena raggiunto l'importo previsto per ogni rata.

Conformemente a quanto richiesto dall'ANCE, la norma prevede, inoltre, che in caso di sospensione dei lavori per un periodo superiore a 90 giorni, la stazione appaltante debba disporre comunque il pagamento in acconto degli importi maturati fino alla data di sospensione.

In attuazione dell'art. 26, comma 5, della Legge n. 109/94, il Regolamento disciplina anche la cessione del corrispettivo d'appalto (art. 115).

In particolare, prevede che la cessione di crediti nei confronti di amministrazioni pubbliche, derivanti da corrispettivo d'appalto, possa essere effettuata dagli appaltatori a favore di banche o intermediari finanziari disciplinati dalle leggi in materia bancaria e creditizia, il cui oggetto sociale preveda l'esercizio dell'attività di acquisto dei crediti di impresa.

La cessione del credito, da effettuarsi con atto pubblico o con scrittura privata autenticata, notificata all'amministrazione debitrice, è efficace ed opponibile alla pubblica amministrazione se questa non la rifiuti con comunicazione da inviarsi al cedente ed al cessionario entro quindici giorni dalla notifica della cessione stessa.

Il Regolamento prevede che la pubblica amministrazione possa preventivamente riconoscere la cessione di tutti o parte dei crediti che devono venire a maturazione. Tale preventivo riconoscimento può essere esternato dall'amministrazione al momento della stipula del contratto (il riferimento è al contratto di appalto) o contestualmente.

Al riguardo, talune perplessità solleva l'espressione "contestualmente". Tuttavia, si può ritenere che l'avverbio vada riferito al momento in cui viene concluso il contratto di cessione.

In altri termini, la pubblica amministrazione può riconoscere la cessione del credito al momento in cui il contratto viene concluso, circostanza questa che rende superflua la notificazione dell'avvenuta cessione all'amministrazione debitrice.

La norma precisa, infine, che l'amministrazione ceduta possa opporre al cessionario tutte le eccezioni che, in base al contratto d'appalto, avrebbe potuto opporre al cedente.

In caso di ritardo nei pagamenti delle rate di acconto (art. 116), rispetto ai termini indicati nel capitolato generale o speciale, o della rata di saldo, l'amministrazione deve corrispondere gli interessi legali e moratori sugli importi relativi, a norma dell'art. 26 della Legge; interessi che saranno parimenti dovuti anche qualora il pagamento della rata di saldo non avvenga entro 90 giorni dalla data di emissione del certificato di collaudo provvisorio o di regolare esecuzione (art. 28, comma 9, della Legge).

Relativamente all'ipotesi di concessione di lavori pubblici il cui prezzo sia da corrispondersi in più rate annuali, il disciplinare contrattuale deve prevedere la decorrenza degli interessi per ritardato pagamento.

Per quanto concerne le modalità di pagamento di tali interessi, viene chiarito inoltre che essi sono conteggiati e corrisposti in occasione del pagamento in conto e a saldo immediatamente successivo a quello effettuato in ritardo, senza che sia necessario apporre riserve o formali domande in tal senso.

Per quanto riguarda la disciplina delle penali (art. 117) viene chiarito che i capitolati speciali d'appalto ed i contratti precisano le penali da applicare in caso di ritardato adempimento degli obblighi contrattuali; inoltre, i termini di adempimento sono stabiliti, in relazione alle caratteristiche dell'intervento, dal responsabile del procedimento che determina, nell'ambito della elaborazione del progetto, anche l'entità delle penali stesse.

Dette penali sono inserite nel Capitolato speciale d'appalto in misura giornaliera compresa tra lo 0,3 per mille e l'1 per mille dell'ammontare netto contrattuale e, comunque, complessivamente non superiore al 10 per cento di detto importo, da determinare in ragione dell'entità delle conseguenze dell'eventuale ritardo. Trattasi di una previsione rilevante perchè per la prima volta viene normato un profilo sinora oggetto di mere indicazioni degli organi consultivi.

Il direttore dei lavori che constati ritardi rispetto al programma di esecuzione dei lavori deve informare tempestivamente il responsabile del procedimento. Ove quest'ultimo accerti, a sua volta, che l'entità della penale eventualmente da applicare, dato il ritardo, risulti di importo superiore al tetto massimo previsto dalla legge, deve promuovere l'avvio della procedura di risoluzione del contratto.

In tale contesto, la norma prevede anche che, qualora in base a quanto disposto contrattualmente, l'esecuzione della prestazione sia articolata in più parti, nel caso vi sia ritardo nell'esecuzione di una o più di esse, le penali si applicheranno ai rispettivi importi.

3. Risoluzione e recesso del contratto (artt. da 118 a 122)

Gli articoli da 118 a 122 del Regolamento concernono la risoluzione del contratto ed i suoi effetti, nonché l'ipotesi di recesso dallo stesso.

Per quanto riguarda più propriamente la risoluzione del contratto, il legislatore considera distintamente l'ipotesi di risoluzione dei contratti per reati accertati (art. 118) dalla risoluzione del contratto per grave inadempimento, grave irregolarità e grave ritardo (art. 119).

Con riferimento alla ipotesi di risoluzione dei contratti per reati accertati, la norma prevede che il responsabile del procedimento valuti, considerando lo stato dei lavori e le eventuali conseguenze nei riguardi della finalità dell'intervento, l'opportunità di procedere alla risoluzione del contratto, qualora nei confronti dell'appaltatore, con provvedimento definitivo, risultino applicate una o più misure di prevenzione, di cui all'art. 3, della Legge 27 dicembre 1956, n. 1423, ovvero sia intervenuta una sentenza di condanna, passata in giudicato, per frode ai danni della stazione appaltante, di subappaltatori, di fornitori, dei lavoratori o di altri soggetti, comunque interessati ai lavori, nonché per violazione degli obblighi attinenti alla sicurezza sul lavoro.

Risolto il contratto, al verificarsi di una delle citate ipotesi, all'appaltatore spetterà unicamente il pagamento dei lavori eseguiti, cui andranno sottratti gli oneri aggiuntivi derivanti dallo scioglimento del contratto.

Nel caso, invece, di risoluzione del contratto per grave inadempimento, grave irregolarità e grave ritardo, il Regolamento prevede che, qualora il direttore dei lavori accerti, nella condotta dell'appaltatore, gravi inadempimenti agli obblighi contrattuali, tali da comprometterne la buona riuscita, egli debba inviare al responsabile del procedimento una particolareggiata relazione contenente la stima dei lavori che, avendo avuto regolare esecuzione, devono essere accreditati all'appaltatore.

Inoltre, il direttore dei lavori, su indicazione del responsabile del procedimento, provvede a contestare gli addebiti all'appaltatore, assegnandogli un termine, non inferiore a quindici giorni, per la presentazione al responsabile del procedimento delle proprie controdeduzioni.

Ciò significa che, il legislatore, prima di procedere alla risoluzione del contratto, ha ritenuto opportuno avviare un contraddittorio con l'appaltatore, affinché questi possa evidenziare le proprie ragioni.

Al riguardo, si prevede che, scaduto il termine senza che l'appaltatore abbia risposto ovvero, nel caso in cui le sue controdeduzioni siano pervenute ma siano state valutate neativamente, la stazione appaltante, su proposta del responsabile del procedimento, disponga la risoluzione del contratto.

Quantunque nella rubrica dell'articolo in esame si faccia riferimento anche all'ipotesi risoluzione del contratto per "gravi irregolarità", il Regolamento non specifica, poi, cosa debba intendersi con tale concetto e quando sia ravvisabile, concretamente, detta circostanza nella fase esecutiva di un lavoro pubblico.

A livello interpretativo, sembra ragionevole ricollegare la nozione di "grave irregolarità" a quella di inadempimento, dal momento che realizzare un lavoro in modo non corrispondente a quanto contrattualmente convenuto non può che dare luogo ad un'ipotesi di inesatto adempimento.

Per quanto concerne la risoluzione del contratto per "grave ritardo" nella esecuzione dei lavori imputabile alla negligenza dell'appaltatore, la norma dispone che il direttore dei lavori deve assegnare un termine per ultimare i lavori e fornire, altresì, le prescrizioni ritenute necessarie. Tale termine, salvo i casi di urgenza, non può essere inferiore a dieci giorni e decorre dal giorno di ricevimento della comunicazione.

Scaduto detto termine, il direttore dei lavori verifica, in contraddittorio con l'appaltatore ovvero, in sua mancanza, alla presenza di due testimoni, gli effetti dell'intimazione impartita e redige processo verbale da inviare al responsabile del procedimento.

Sulla base delle risultanze del processo verbale e semprechè permanga l'inadempimento dell'appaltatore, si prevede che la stazione appaltante, su proposta del responsabile del procedimento, possa deliberare la risoluzione del contratto.

Disposta la risoluzione del contratto (art. 121), essa va comunicata all'appaltatore dal responsabile del procedimento che, con un preavviso di venti giorni, dispone la redazione dello stato di consistenza dei lavori eseguiti nonché l'inventario dei materiali, macchine e mezzi d'opera che devono essere presi in consegna dal direttore dei lavori.

In caso di risoluzione del contratto, in sede di liquidazione finale dei lavori, è previsto che sia addebitato all'appaltatore l'onere della maggiore spesa sostenuta dall'amministrazione per affidare ad altra impresa i lavori nel caso in cui l'amministrazione, ove indicato nel bando di gara, non intenda avvalersi della facoltà di cui all'art. 10, comma 1 ter, della Legge n. 109/94, vale a dire di affidare siffatti lavori al supplente.

Relativamente all'ipotesi di recesso dal contratto (art. 122), il legislatore precisa, analogamente a quanto disponeva l'art. 345 della Legge fondamentale sui lavori pubblici, che la stazione appaltante possa esercitare questo diritto, in qualunque tempo, dietro pagamento dei lavori eseguiti, del valore dei materiali presenti in cantiere e del decimo dell'importo delle opere non eseguite.

La "ratio" della norma va individuata nella necessità di tutelare l'interesse della committente a non restare vincolata ad un contratto che porta all'esecuzione di un'opera che, per fatti verificatisi successivamente all'aggiudicazione, potrebbe non avere più interesse a realizzare.

La disposizione puntualizza, poi, la modalità di conteggio del decimo dell'importo delle opere non eseguite, precisando che il calcolo va effettuato sulla differenza tra l'importo dei quattro quinti del prezzo posto a base di gara, depurato del ribasso d'asta, e l'ammontare netto dei lavori eseguiti. Volendo esemplificare: posto che l'importo contrattuale dei lavori sia pari ad 1mld. di lire e che i lavori eseguiti, al momento del recesso, siano pari a 500 milioni di lire, il decimo dell'importo delle opere non eseguite va calcolato considerando la differenza fra 800 ml. di lire (pari a 4/5 di 1 mld. di lire) e 500 ml. di lire (importo dei lavori eseguiti al momento del recesso), cioè su 300 ml. di lire e, quindi, il "decimo" è pari a 30 ml. di lire.

Il recesso è preceduto da una formale comunicazione da inviarsi dall'amministrazione all'appaltatore con un preavviso non inferiore a venti giorni, decorsi i quali la stazione appaltante prende in consegna i lavori ed effettua il collaudo.

Per quanto concerne i materiali utili esistenti in cantiere, che devono essere liquidati al momento del recesso, la norma precisa che sono unicamente quelli che il direttore dei lavori ha già accettato prima della comunicazione dello scioglimento del contratto.

La stazione appaltante può trattenere anche le opere provvisionali e gli impianti che non siano, in tutto o in parte, asportabili, semprechè li ritenga ancora utilizzabili. Qualora intenda esercitare tale facoltà, dovrà corrispondere all'appaltatore, per il valore delle opere e degli impianti non ammortizzato nel corso dei lavori eseguiti, un compenso pari alla minore somma fra il costo di costruzione ed il valore delle opere ed impianti al momento dello scioglimento del contratto.

TITOLO IX

ESECUZIONE DEI LAVORI

1. Direzione dei lavori (artt. da 123 a 128)

Le disposizioni regolamentari confermano il ruolo della direzione lavori come organo cui spetta l'attività di impulso e di controllo tecnico e contabile dell'esecuzione dell'opera, ma contengono alcune novità.

Innanzitutto, rileva il momento in cui viene istituito l'ufficio, oggi anteriore all'espletamento della gara, laddove nella disciplina previgente il direttore lavori era nominato dopo l'approvazione del contratto. Ciò è evidentemente da porre in relazione con i compiti che l'art. 71 sulle operazioni preliminari assegna al direttore dei lavori in relazione all'accertamento delle circostanze che consentano l'immediata realizzabilità del progetto, non appena vengano affidati i lavori.

In secondo luogo, le disposizioni regolamentari delineano la direzione lavori come un ufficio pluripersonale, nel quale assumono fisionomia specifica gli assistenti, anche se la responsabilità del coordinamento dell'ufficio e l'attività di relazione con l'appaltatore restano in capo alla persona fisica del direttore lavori (ma l'art. 134 prevede la responsabilità di tutti i componenti dell'ufficio, nei limiti delle rispettive attribuzioni, per i danni derivati alla stazione appaltante dalle varianti lasciate eseguire senza l'osservanza delle modalità e dei limiti imposti dalla normativa).

L'art. 8 del Regolamento consente che l'incarico della direzione dei lavori venga affidato all'esterno, qualora il responsabile del procedimento accerti la sussistenza delle condizioni di cui all'art. 17, comma 4 della Legge (carenza di organico, difficoltà di rispettare i tempi di programmazione, lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o ambientale, progetti integrali).

Sono confermate le funzioni tipiche del direttore dei lavori, consistenti in:

a) controllo che i lavori siano eseguiti a regola d'arte ed in conformità al progetto ed al contratto;

b) responsabilità specifica nell'accettazione dei materiali;

c) verifica periodica della regolarità della documentazione attestante l'adempimento degli obblighi dell'appaltatore nei confronti dei dipendenti.

Per quanto riguarda gli assistenti, la normativa individua le figure del direttore operativo (art. 125) e dell'ispettore di cantiere (art. 126). Dai compiti ad essi attribuiti, si desume che la prima figura di assistente è una vera e propria emanazione del direttore lavori, con le stesse funzioni di impulso e controllo, che esercita relativamente a determinate parti di un'opera, quando essa risulti di notevoli dimensioni o particolarmente complessa (ad esempio, direttore operativo per la parte impiantistica e direttore operativo per la parte strutturale).

L'ispettore di cantiere appare, invece, come una figura di carattere maggiormente esecutivo, cui è demandata l'attività di sorveglianza sul lavoro espletato dagli esecutori diretti (es. subappaltatori), l'effettuazione di misurazioni, la predisposizione materiale degli atti contabili.

Circa la sicurezza nei cantieri (art. 127) si stabilisce che le funzioni di coordinatore per l'esecuzione siano svolte dal direttore dei lavori; solo nell'ipotesi che tale direttore dei lavori non sia in possesso dei requisiti previsti dal D.L.vo n. 494/1996 e successive modifiche, è previsto che tali funzioni siano svolte da un direttore operativo in possesso dei requisiti di legge.

Quanto alle funzioni del coordinatore per l'esecuzione, si riprendono quelle indicate nel testo originario del D.L.vo n. 494/1996, in quanto le modifiche, introdotte dal D.L.vo n. 528/1999, sono intervenute dopo che il Regolamento era già stato redatto ed aveva iniziato il suo iter per l'approvazione. Vista la cogenza delle norme del D.L.vo n. 528/99, assistito da sanzioni penali, si ritiene che tale parte del Regolamento debba essere interpretata alla luce di quanto previsto dal D.L.vo n. 528/99.

Lo strumento con il quale vengono impartite disposizioni in ordine all'esecuzione dei lavori è sempre l'ordine di servizio (art. 128).

Il Regolamento ne individua due tipi: l'uno emanato dal responsabile del procedimento per dare istruzioni al direttore dei lavori e l'altro emanato da quest'ultimo nei confronti dell'appaltatore, il quale, una volta che gli venga comunicato in doppia copia, ne restituisce una firmata per avvenuta conoscenza.

La disposizione (art. 128) chiarisce altresì che l'ordine di servizio non è sede per l'iscrizione di eventuali riserve dell'appaltatore, in quanto non costituisce documentazione contabile. Ciò significa che, qualora l'appaltatore voglia effettuare contestazioni in merito all'ordine di servizio, dovrà inserire apposita riserva in occasione della prima sottoscrizione che dovrà apporre al registro di contabilità, successiva all'emanazione dell'ordine di servizio.

2. Consegna dei lavori (artt. da 129 a 132)

Le disposizioni in tema di consegna dei lavori riprendono in gran parte la vecchia disciplina, introducendo però alcune significative novità.

Le norme riconfermano la possibilità di effettuare la consegna prima dell'approvazione del contratto per motivi d'urgenza, prevedendo peraltro il rimborso delle spese sostenute dall'appaltatore, nel caso in cui non si proceda più alla stipula.

E' ribadito anche il termine di quarantacinque giorni per effettuare la consegna, decorrenti, per le amministrazioni statali, dalla data di approvazione del contratto o di registrazione della Corte dei Conti, quando richiesta per Legge; per le altre stazioni appaltanti, dalla stipula del contratto.

Di rilievo sono le disposizioni che stabiliscono le conseguenze della mancata o ritardata consegna. Nell'ipotesi di mancata consegna nel termine stabilito o in quello successivamente fissato dal responsabile del procedimento per colpa dell'appaltatore, si procede alla risoluzione del contratto ed all'incameramento della cauzione.

Nel caso di ritardata consegna per colpa della stazione appaltante, l'appaltatore può chiedere di recedere dal contratto: se la richiesta è accolta, egli ha diritto al rimborso delle spese sostenute e documentate, in misura non superiore alle percentuali indicate dall'art. 9 del Capitolato generale; se la richiesta non viene accolta e si procede a consegna tardiva, l'appaltatore ha diritto al risarcimento dei danni dovuti al ritardo, che il Capitolato determina nella misura pari all'interesse legale calcolato sull'importo corrispondente alla produzione media giornaliera prevista nel programma dei lavori nel periodo di ritardo.

Peraltro, qualora il ritardo per fatto della amministrazione superi la metà del termine contrattuale, l'istanza di recesso deve necessariamente essere accolta, con il conseguente pagamento delle spese sostenute e ciò costituisce la vera novità in proposito.

Le disposizioni previste per la ritardata consegna si applicano anche nel caso di sospensione delle operazioni di consegna disposta dalla stazione appaltante (non dovuta a causa di forza maggiore) che si protragga per oltre sessanta giorni.

Il responsabile del procedimento ha l'obbligo di informare l'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici dell'eventuale ritardo o sospensione della consegna dovuti a fatto della stazione appaltante.

La consegna dei lavori deve risultare da un verbale redatto in contraddittorio con l'appaltatore, dalla cui data decorre il termine contrattuale per l'ultimazione dei lavori.

Le disposizioni relative al contenuto del verbale sono sostanzialmente ripetitive delle corrispondenti norme contenute nel vecchio Regolamento, con la sola innovazione relativa alla necessità che il verbale contenga la dichiarazione che l'area sede dei lavori è libera da persone e cose, di talchè non vi sia impedimento all'inizio ed alla prosecuzione dei lavori.

Tuttavia, le nuove disposizioni pongono un problema interpretativo in tema di consegna frazionata.

Come nella previgente disciplina, è consentito stabilire nei capitolati speciali che la consegna possa farsi in più volte, mediante successivi verbali di consegna parziale, quando la natura o l'importanza dei lavori lo richiedano.

Tuttavia, nella nuova normativa è prevista un'ulteriore ipotesi che consente il ricorso alla consegna frazionata: quella in cui il capitolato speciale preveda una "temporanea indisponibilità delle aree o degli immobili".

Si tratta di una fattispecie di difficile individuazione. Essa non può certamente ricomprendere il caso in cui la stazione appaltante non abbia proceduto in tempo utile all'espletamento delle procedure espropriative, poiché ciò sarebbe in contrasto con tutte quelle disposizioni del Regolamento stesso, ma soprattutto della Legge, che impongono all'amministrazione di provvedere all'acquisizione delle aree (almeno mediante occupazione d'urgenza) prima dell'affidamento dell'appalto: l'art. 16, comma 3 della Legge prevede che già nella fase della progettazione preliminare sia consentito l'avvio della procedura espropriativa; mentre, ai sensi dell'art. 14, comma 13 della stessa Legge, l'approvazione del progetto definitivo equivale a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, con la conseguente possibilità di avviare fin da questo momento il procedimento per il decreto di occupazione d'urgenza; l'art. 71 del Regolamento stabilisce che gli adempimenti necessari per l'avvio delle procedure espropriative e per il conseguimento del decreto di occupazione di urgenza siano posti in essere in tempi compatibili con la stipulazione del contratto; l'art. 7, comma 3 della Legge ed il già citato articolo 71 del Regolamento stabiliscono, infine, che il responsabile del procedimento debba accertare la accessibilità delle aree prima di avviare le procedure di scelta del contraente.

E' perciò evidente che un'eventuale clausola del capitolato speciale che prevedesse la consegna frazionata per indisponibilità delle aree dovuta al mancato conseguimento del decreto di occupazione d'urgenza sarebbe da considerarsi nulla per contrasto con le norme imperative dinanzi richiamate.

E' da ritenere allora che anche la "temporanea indisponibilità delle aree o degli immobili" vada ricollegata ai casi particolarissimi in cui è possibile prevedere la temporanea attività o insistenza di terzi su parti dell'area o dell'immobile: ad esempio il caso di terreni agricoli su parte dei quali si debba effettuare la raccolta di prodotti stagionali ovvero immobili ad uso abitativo in ordine ai quali siano in corso procedimenti di sfratto.

Nel caso di consegna frazionata la data da cui decorre il termine per l'esecuzione dei lavori è quella dell'ultimo verbale di consegna parziale.

L'appaltatore presenta un programma di esecuzione dei lavori, prevedendo prioritariamente la realizzazione delle lavorazioni da eseguirsi sulle aree o immobili disponibili.

La norma precisa che, qualora al termine dei lavori previsti nel programma permangano le cause di indisponibilità, si applica la disciplina dell'art. 133 sulla sospensione.

Il richiamo all'art. 133 va interpretato nel senso che, qualora il perdurare delle cause di indisponibilità sia dovuto a cause di forza maggiore, circostanze speciali, ovvero ragioni di pubblico interesse, la sospensione dei lavori è da considerare legittima e si applicano le limitazioni temporali di cui all'art. 24 del Capitolato generale; in caso contrario, la sospensione è illegittima e produce le conseguenze di cui all'art. 25 del Capitolato stesso (v. oltre pag. 64).

Gli artt. 131 e 132 disciplinano rispettivamente la fattispecie in cui si riscontrino differenze tra lo stato dei luoghi all'atto della consegna ed il progetto e quella della consegna di materiali e mezzi d'opera nel caso in cui vi sia subentro di un appaltatore all'altro (vedi ad esempio, art. 10, comma 1-ter Legge n. 109/94). Le norme ricalcano senza apprezzabili differenze la disciplina del vecchio Regolamento.

3. Sospensione dei lavori (art. 133)

La materia della sospensione dei lavori trova la sua regolamentazione nell'art. 133 del Regolamento e negli artt. 24 e 25 del Capitolato generale e presenta rilevanti novità rispetto alla disciplina antecedente, soprattutto per il fatto che vengono per la prima volta regolamentate le conseguenze derivanti da sospensione illegittima, anteriormente lasciate alla determinazione delle stazioni appaltanti ed ai criteri non sempre univoci della giurisprudenza.

- Cause di sospensione dei lavori (artt. 133 Reg.to e 24 Cap. gen.)

Come nel passato, la sospensione dei lavori è ammessa, in primo luogo, in caso di avverse condizioni climatiche, cause di forza maggiore ed altre circostanze speciali. Trattandosi di sospensione necessitata, che non richiede valutazione discrezionale, essa è di competenza del direttore dei lavori, il quale nell'ordine di sospensione deve in particolare indicarne le ragioni e l'imputabilità.

La novità consiste nel riconoscimento, come causa di sospensione legittima, della perizia di variante (ciò che già era riconosciuto dalla giurisprudenza), ma, ovviamente, rientrano tra le circostanze speciali che legittimano la sospensione esclusivamente le varianti dovute a cause sopravvenute ed in nessun modo imputabili alla stazione appaltante, quali quelle previste dalla lettera a) (sopravvenute disposizioni normative), dalla lettera b) (cause impreviste e imprevedibili da accertare nei modi stabiliti dal Regolamento e possibilità di utilizzare materiali, componenti e tecnologie non esistenti al momento della progettazione), dalla lettera b-bis) (eventi relativi alla specificità dei beni su cui si interviene e rinvenimenti) e dalla lettera c) (sorpresa geologica) del comma 1 dell'art. 25 della Legge n. 109/94 e successive modifiche.

Anzi, nei casi indicati sotto le lettere b-bis) e c) le circostanze che danno luogo alla variante sono da considerare cause di sospensione legittima solo qualora dipendano da fatti non prevedibili al momento della conclusione del contratto (e non semplicemente "non previsti", nel qual caso, è da ritenere che la conseguente sospensione sia illegittima).

In ogni caso dà sempre luogo a sospensione illegittima, e quindi al risarcimento dei danni nei modi previsti dall'art. 25 del Capitolato, la variante dovuta a causa imputabile alla stazione appaltante, come nell'ipotesi di errore od omissione progettuale di cui alla lettera d) dell'art. 25, comma 1 della Legge quadro.

L'altra ipotesi di sospensione legittima si verifica, come nel passato, nel caso di ragioni di pubblico interesse o necessità.

In questa fattispecie, poiché si tratta di una valutazione discrezionale, la competenza ad ordinare la sospensione spetta al responsabile del procedimento.

- Procedura

Il direttore dei lavori redige in contraddittorio con l'appaltatore il verbale di sospensione, che viene inviato al responsabile del procedimento, nel quale vengono indicate le ragioni della sospensione, ma anche lo stato di avanzamento dei lavori e la consistenza della forza lavoro e dei mezzi d'opera esistenti in cantiere.

E' inoltre previsto il potere ispettivo del direttore dei lavori che deve effettuare visite in cantiere ogni novanta giorni, al fine di controllare periodicamente la consistenza della mano d'opera e dei macchinari presenti ed anche allo scopo di contenere gli stessi nella misura strettamente necessaria per evitare danni alle opere già eseguite e facilitare la ripresa dei lavori.

E' evidente la preoccupazione del Regolamento di dare certezza ed evitare l'aggravamento degli oneri eventualmente rimborsabili all'appaltatore in caso di interruzione dei lavori per fatto della stazione appaltante.

Il Capitolato si preoccupa, poi, di individuare i limiti temporali della sospensione legittima.

La sospensione disposta per circostanze speciali cessa con il cessare della causa relativa, ma nel caso di perizia di variante si precisa che il tempo deve essere adeguato alla complessità delle modifiche da apportare al progetto.

E' poi previsto un meccanismo che consente all'appaltatore di attivare la stazione appaltante non appena ritenga cessate le cause di sospensione, attraverso una diffida scritta al responsabile del procedimento affinchè ordini al direttore dei lavori la ripresa degli stessi: la diffida è condizione necessaria per iscrivere riserva all'atto della ripresa dei lavori, al fine di ottenere il risarcimento dei danni provocati dalla illegittima maggiore durata della sospensione.

Anche nel caso di sospensione per motivi di pubblico interesse la sospensione cessa con il cessare di questi ultimi, ma, come per il passato, qualora abbia una durata superiore ad un quarto della durata dei lavori o a sei mesi complessivi, l'appaltatore può chiedere lo scioglimento del contratto senza indennità e solo nel caso di diniego della stazione appaltante ha diritto al risarcimento dei danni dovuti al prolungamento della sospensione.

Cessate le cause della sospensione, il direttore dei lavori redige il verbale di ripresa degli stessi, che viene firmato dall'appaltatore e trasmesso al responsabile del procedimento.

Nel verbale è indicato il nuovo termine contrattuale, giacchè la durata della sospensione, che non sia dovuta a fatto imputabile all'appaltatore, non è calcolata nel tempo fissato per l'esecuzione dei lavori.

Ulteriori innovazioni consistono nella codificazione del principio giurisprudenziale relativo all'onere di iscrizione di riserva a pena di decadenza nei verbali di sospensione e ripresa dei lavori al fine di far valere le proprie contestazioni e nella previsione normativa della sospensione parziale.

Quest'ultima può essere disposta nel caso in cui successivamente alla consegna insorgano cause imprevedibili o di forza maggiore (identificabili con gli stessi eventi che danno luogo alla sospensione per circostanze speciali) che impediscono parzialmente l'andamento dei lavori: in tal caso l'appaltatore è tenuto a proseguire esclusivamente le parti di lavoro eseguibili.

La sospensione parziale, risultante da apposito verbale, determina un differimento dei termini contrattuali correlato alla durata della sospensione ed al rapporto tra ammontare dei lavori non eseguiti per effetto della sopensione ed importo totale dei lavori previsto nello stesso periodo secondo il programma (art. 24 Cap. gen.)

-Sospensione illegittima (art. 25 Cap. gen.)

In tutti i casi in cui la stazione appaltante disponga la sospensione dei lavori per cause diverse da quelle precedentemente illustrate (ad es.: per la necessità di predisporre una perizia di variante dovuta ad errore di progettazione), la sospensione è considerata illegittima. In tale ipotesi si configura un inadempimento contrattuale del committente che lo obbliga al risarcimento del danno sopportato dall'appaltatore.

L'art. 25 del Capitolato effettua una preventiva determinazione in misura forfettaria del danno risarcibile, in conformità a quanto prevede l'art. 1382 del codice civile, in tema di clausola penale, ma ammettendo, come vedremo, la risarcibilità di danni ulteriori.

E' questa una disposizione assolutamente innovativa, che tende a predeterminare le conseguenze degli aspetti praticabili del rapporto contrattuale, laddove nella previgente disciplina la determinazione del danno era interamente lasciata all'applicazione dei criteri elaborati dalla giurisprudenza per lo più arbitrale.

In particolare, le voci di danno oggetto di determinazione forfettaria secondo i criteri dettati dall'art. 25 riguardano le spese generali, il mancato utile, il mancato ammortamento dei macchinari in cantiere, le retribuzioni corrisposte al personale.

Le spese generali sono calcolate nella misura del 6,5% (metà della percentuale minima prevista dal Regolamento) e rapportate alla durata della sospensione.

Quanto al mancato utile, viene riconosciuta la ritardata percezione dell'utile di impresa, nella misura pari all'interesse di mora (il cui saggio è fissato annualmente con decreto del Ministro dei Lavori Pubblici e del Ministro del Tesoro) computato sulla percentuale di utile (10%) rapportata alla durata della sospensione.

Relativamente, infine, al mancato ammortamento ed alle retribuzioni, essi si riferiscono esclusivamente ai macchinari ed al personale la cui presenza in cantiere e consistenza sia stata accertata dal direttore dei lavori nel verbale di sospensione e nelle successive visite che deve effettuare ai sensi dell'art. 133 del Regolamento. L'ammortamento è determinato in base ai coefficienti annui fissati dalle norme fiscali.

Come già accennato, oltre ai danni determinati in misura forfettaria secondo i predetti criteri, è ammesso il risarcimento di ulteriori voci di danno, purchè documentate e strettamente connesse alla sospensione dei lavori.

4. Varianti (artt. da 134 a 136)

Gli artt. 134-135 e 136 del D.P.R. n. 554/99 riguardano la disciplina delle variazioni al progetto e trovano completamento, per gli aspetti più propriamente contrattuali, negli artt. 10, 11 e 12 del Capitolato generale.

Si tratta di disposizioni fortemente innovative rispetto alla disciplina previgente, in quanto attuative delle significative modificazioni apportate dalla "Legge quadro".

Al fine di una migliore comprensione, si ritiene opportuno riepilogare brevemente la disciplina vigente anteriormente alla Legge n. 109/94, le innovazioni apportate dall'art. 25 di quest'ultima, per poi passare ad illustrare le disposizioni regolamentari e di Capitolato.

La vecchia normativa sulle varianti, contenuta nella Legge n. 2242 del 1865, All. F, nel R.D. n. 350/1895 e nel Capitolato generale del 1962, attribuiva alla stazione appaltante un ampio diritto potestativo di disporre variazioni e addizioni all'opera, il cui esercizio trovava alcune limitazioni poste a tutela dell'appaltatore: limiti temporali, in quanto la variazione era possibile solo in corso d'opera; limiti qualitativi, in quanto le varianti non potevano mutare sostanzialmente la natura delle opere oggetto dell'appalto e limiti quantitativi, poiché l'aumento o la diminuzione dei lavori non poteva eccedere il quinto dell'importo contrattuale.

Ma anche oltre tale ultimo limite sussisteva la possibilità di introdurre varianti, solo che in tal caso esse non potevano essere imposte unilateralmente, ma era necessario il consenso dell'appaltatore in ordine alle condizioni contrattuali.

In ogni caso, non sussistevano limitazioni di sorta in ordine alle fattispecie legittimanti il ricorso alle variazioni in corso d'opera.

L'art. 25 della "Legge quadro", nella formulazione apportata da ultimo dalla Legge n. 415/98, ha drasticamente modificato tale disciplina, ammettendo il ricorso alle varianti esclusivamente in presenza di circostanze tassativamente determinate, le quali si ricollegano, per un verso, al principio della sopravvenienza (sopravvenute disposizioni legislative e regolamentari, cause impreviste e imprevedibili da accertare nei modi stabiliti dal Regolamento, possibilità di utilizzare materiali, componenti e tecnologie non esistenti al momento della progettazione, eventi relativi alla specificità dei beni sui cui si interviene verificatisi in corso d'opera, rinvenimenti imprevedibili in fase progettuale, sorpresa geologica); per altro verso, all'errore progettuale.

Il primo gruppo di cause consente il ricorso alla variante senza limiti quantitativi, mentre le variazioni dovute ad errore od omissione di progettazione non possono superare il 20% dell'importo originario del contratto: qualora sia necessario superare detto limite, la stazione appaltante procede alla risoluzione del contratto ed indice una nuova gara.

Nell'ambito delle ipotesi previste dalla Legge quadro, il Regolamento ed il Capitolato disciplinano le modalità di attuazione delle varianti ed i riflessi sul rapporto contrattuale, secondo le seguenti regole.

- Divieto di apportare varianti da parte dell'appaltatore

Vengono ribaditi il principio secondo cui all'appaltatore è vietato apportare qualsiasi variazione al progetto che non sia stata approvata dalla stazione appaltante e le conseguenze della violazione di tale divieto (nessun corrispettivo per i lavori eseguiti in variante ed eventuale rimessa in pristino) (art. 134 del Regolamento).

- Ius variandi della stazione appaltante

L'amministrazione ha il potere di imporre all'appaltatore variazioni in aumento, nel corso dell'esecuzione dei lavori, ma solo nei casi previsti dall'art. 25 della Legge (art. 134 del Regolamento e art. 10 del Capitolato).

Anche nella nuova disciplina le variazioni imposte non devono mutare sostanzialmente la natura dei lavori compresi nell'appalto (limite qualitativo) e non possono superare il quinto dell'importo dell'appalto (limite quantitativo).

Nulla è innovato neppure in ordine alla determinazione del quinto, per la quale occorre considerare l'importo complessivo dell'appalto, comprensivo delle perizie per varianti già intervenute e delle somme riconosciute a seguito di definizione del contenzioso a titolo diverso da quello risarcitorio, continuando a non essere considerate, ai fini della determinazione del quinto, le variazioni in aumento delle opere relative a fondazioni.

Qualora siano rispettate le condizioni sopra indicate, l'appaltatore è tenuto ad eseguire le varianti ordinate dalla stazione appaltante agli stessi patti, prezzi e condizioni del contratto originario, salvo il caso in cui si debbano effettuare nuove lavorazioni o impiegare materiali diversi, nel qual caso si procede alla formazione di nuovi prezzi, secondo la procedura prevista dall'art. 136 del Regolamento.

In particolare, essi sono desunti dai prezziari della stazione appaltante o, in mancanza, da prezzi di lavorazioni consimili comprese nel contratto, ovvero da nuove analisi, precisa ora il Regolamento, effettuate con riferimento al momento dell'offerta. Ciò è del resto coerente con il fatto che si è in presenza di un'estensione degli originari patti contrattuali.

La determinazione dei nuovi prezzi, ai quali si applica il ribasso d'asta, avviene in contraddittorio con l'imprenditore e, in mancanza di sua accettazione, i relativi prezzi possono essere imposti dalla stazione appaltante, salvo diritto dell'appaltatore di iscrivere riserva negli atti contabili.

L'art. 10 del Capitolato mantiene fermo il principio dell'equo compenso all'appaltatore, qualora le variazioni ordinate nell'ambito del sesto quinto comportino, nelle quantità delle lavorazioni tali da produrre un notevole pregiudizio economico, ma con una rilevante novità: viene considerata notevolmente pregiudizievole la variazione di quantità non più rispetto alla singola lavorazione, ma rispetto al singolo "gruppo di lavorazioni omogenee" che supera il quinto della corrispondente quantità originaria; ciò in applicazione del principio stabilito dall'art. 45, comma 8 del Regolamento, secondo cui l'incidenza delle varianti è desunta dagli importi netti dei gruppi di lavorazioni ritenuti omogenei.

- Variazioni in aumento superiori al quinto

Le varianti che comportino un aumento dell'importo contrattuale superiore al quinto (determinato con i criteri dianzi specificati) sono ammissibili solo nelle ipotesi previste dall'art. 25 della Legge, ma con l'eccezione della variazione dovuta ad errore progettuale; in tal caso, come detto precedentemente, il rapporto contrattuale è risolto ed i lavori vengono riappaltati mediante nuova gara.

Il Capitolato (art. 10) stabilisce una specifica procedura per la formazione del nuovo accordo contrattuale per l'ipotesi di varianti superiori al quinto d'obbligo: il responsabile del procedimento ne da comunicazione all'appaltatore, il quale ha dieci giorni per comunicare per iscritto le condizioni alle quali intende assumere i nuovi lavori; in mancanza di comunicazioni i lavori si intendono accettati alle stesse condizioni del contratto originario.

L'amministrazione, da parte sua, ha quarantacinque giorni per comunicare all'appaltatore le proprie determinazioni in ordine alle nuove condizioni offerte: l'eventuale inerzia della stazione appaltante nel termine indicato, costituisce manifestazione tacita di accettazione delle condizioni proposte dall'appaltatore.

- Norme procedurali relative alle varianti

Il direttore dei lavori predispone la perizia suppletiva e di variante, accompagnata da apposita relazione, dopo aver sentito il responsabile del procedimento ed il progettista, per il quale potrebbe delinearsi una precisa responsabilità, qualora la necessità di disporre la variante sia dovuta ad errore progettuale.

L'accertamento dei presupposti che consentono il ricorso alla variante è effettuato dal responsabile del procedimento che redige in proposito un'apposita relazione. In particolare, quando si tratti di "causa imprevista o imprevedibile" di cui all'art. 25, comma 1, lett. b) della Legge, deve accertare che non si tratti di situazione imputabile alla stazione appaltante e deve addurre le motivazioni della sua non prevedibilità al momento della progettazione o della consegna dei lavori.

L'approvazione della variante è di competenza dell'organo deliberante della stazione appaltante, se sia necessario impegnare nuova somma rispetto al quadro economico di progetto; altrimenti compete al responsabile del procedimento, al quale spetta anche l'approvazione delle varianti comportanti un aumento di spesa non superiore al cinque per cento da coprire mediante somme accantonate per imprevisti o economie da ribasso d'asta (art. 25, comma 3, della Legge).

- Varianti in diminuzione (artt. 135 Reg.to e 12 Cap. gen.)

La stazione appaltante mantiene il potere di ordinare l'esecuzione dei lavori in misura inferiore a quanto previsto in contratto, nel limite di un quinto dell'importo contrattuale, senza che per ciò spetti all'appaltatore alcuna indennità.

Detta potestà è estremamente ampia, posto che è esercitabile indipendentemente dalle ipotesi previste dall'art. 25 della Legge.

A tutela dell'appaltatore, il Capitolato precisa, con disposizione innovativa, che la riduzione del quinto non può essere disposta dopo il raggiungimento dei quattro quinti dell'importo contrattuale.

- Varianti in diminuzione migliorativa proposte dall'appaltatore (art. 11 Cap. gen.)

Si tratta di una previsione innovativa che trova fondamento nella disposizione di cui all'art. 25, comma 3, seconda parte della Legge quadro (la quale, in verità, tratta anche delle varianti migliorative e in aumento non considerate dal Capitolato generale)

In sostanza essa consente all'appaltatore di proporre miglioramenti progettuali comportanti un risparmio in termini economici, senza peraltro ridurre le caratteristiche quantitative e qualitative dell'opera e di beneficiare delle economie risultanti dalla variante, che vengono ripartite in parti uguali tra l'appaltatore stesso e la stazione appaltante.

Le modifiche possono riguardare aspetti funzionali, ovvero singoli elementi tecnologici o singole componenti del progetto e non devono incidere sul tempo di esecuzione o sulle condizioni di sicurezza dei lavoratori; non devono neppure produrre un'interruzione o rallentamento dei lavori.

Come rileva la relazione di accompagnamento al Capitolato generale, si tratta di un meccanismo incentivante, già funzionante, e con buoni risultati, in altri paesi.

La disposizione non si applica ai contratti affidati a seguito di appalto-concorso, laddove la progettazione definitiva (e quindi la scelta delle soluzioni tecniche progettuali) è effettuata direttamente dalle imprese.

5. Ulteriori disposizioni sull'esecuzione dei lavori (artt. da 137 a 140)

- Contestazioni tra la stazione appaltante e l'appaltatore

L'art. 137 ripropone il contenuto dell'art. 23 del Regolamento n. 350/1895, riconfermando la vigenza dello strumento, peraltro poco utilizzato nella prassi, per dirimere immediatamente le eventuali contestazioni insorte tra direttore ed appaltatore relative ad aspetti tecnici dei lavori. Nella nuova disciplina il responsabile del procedimento sostituisce l'ingegnere capo nel ruolo di risolutore della controversia. In merito alle sue decisioni, vincolanti per l'appaltatore, quest'ultimo può iscrivere riserve nel registro di contabilità.

- Danni

Gli artt. 138 e 139 riproducono gli artt. 24 e 25 del vecchio Regolamento, in tema di danni e sinistri causati a terzi dai lavori in corso (art. 138) e danni causati all'appaltatore da eventi di forza maggiore (art. 139).

In merito ai primi, viene evidenziato l'obbligo del responsabile del procedimento di adottare i provvedimenti necessari a ridurre le conseguenze dannose per la stazione appaltante sulla quale incombe la responsabilità nei confronti del terzo danneggiato.

Tuttavia, il Capitolato generale (art. 14) pone a carico dell'appaltatore il risarcimento dei danni a terzi determinati da mancata o inadeguata assunzione dei necessari provvedimenti, comprese le opere provvisionali, che gli competono.

In ordine ai danni subiti dall'appaltatore per eventi di forza maggiore, l'art. 139 prevede la specifica procedura per ottenere il risarcimento, senza significative differenze rispetto alla previgente disciplina contenuta nel R.D. n. 350/1895 e nel Capitolato generale del 1965.

In particolare è stabilito un termine di decadenza, ai fini della denuncia, più ristretto che nel passato salvo termini diversi stabiliti dai capitolati speciali (tre giorni dall'evento) ma già il Capitolato generale (art. 20) deroga in via generalizzata alla disposizione regolamentare, prevedendo un termine di cinque giorni come nella previgente disciplina.

- Appalto integrato

L'art. 140 disciplina alcuni aspetti particolari dell'esecuzione del contratto nell'ipotesi di appalto integrato: si tratta della fattispecie prevista dall'art. 19, comma 1, lettera b) della "Legge quadro", in cui è affidata all'appaltatore anche la progettazione esecutiva, fattispecie limitata alle specifiche ipotesi previste dallo stesso articolo di legge (lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici e lavori ad elevata componente impiantistica).

In tale ipotesi, il termine previsto nel Capitolato speciale per la redazione del progetto esecutivo decorre dall'ordine di servizio emesso dal responsabile del procedimento dopo la stipulazione del contratto.

Il responsabile del procedimento può disporre l'effettuazione da parte dell'appaltatore di studi o indagini di dettaglio o verifica ulteriori rispetto a quelli utilizzati in sede di progettazione definitiva, senza alcun compenso aggiuntivo.

La norma in esame stabilisce poi i limiti in cui il progetto esecutivo può apportare varianti al progetto definitivo posto a base di gara, limiti ravvisabili nella sussistenza di alcune delle circostanze previste dall'art. 25 della "Legge quadro": sopravvenute disposizioni normative; cause impreviste o imprevedibili e nuove tecnologie; difficoltà di esecuzione derivante da cause geologiche e idriche, che sia possibile individuare attraverso le indagini effettuate ai fini della progettazione esecutiva; errori od omissioni del progetto definitivo.

Non sono previsti limiti quantitativi.

Ai fini della valutazione delle varianti e degli eventuali nuovi prezzi, sono richiamate le disposizioni regolamentari in tema di variazioni in fase di esecuzione dei lavori.

Ulteriori disposizioni regolano la fase esecutiva vera e propria dei lavori: il termine di 45 giorni per la consegna decorre dalla data di approvazione del progetto esecutivo da parte della stazione appaltante (che deve avvenire entro i termini fissati dal Capitolato speciale) ed il pagamento della prima rata di acconto è effettuato entro quindici giorni dalla consegna dei lavori.

Sono previste, infine, le conseguenze della mancata approvazione del progetto redatto dall'impresa: se dovuta al merito del progetto, l'inadempimento dell'appaltatore è causa di risoluzione automatica del contratto. Se la mancata approvazione è dovuta ad altre cause (da identificare con i motivi di pubblico interesse, peraltro assai ampi, che legittimano la facoltà di recesso ai sensi dell'art. 122) la stazione appaltante recede dal contratto e, in deroga allo stesso art. 122, riconosce all'appaltatore esclusivamente le spese contrattuali e le altre effettivamente sostenute entro determinati limiti, nonché, ai sensi dell'art. 9 del Capitolato generale, le spese del progetto esecutivo nell'importo quantificato nei documenti di gara, al netto del ribasso offerto. Tale ultimo importo costituisce il corrispettivo della proprietà del progetto, che, pertanto, è acquisita dalla stazione appaltante.

6. Subappalto (art. 141)

Per quanto concerne il subappalto (art. 141) il Regolamento, nel dare attuazione alla previsione di cui art. 3, lett. v) della Legge n. 109/94, nonché a quella di cui all'art. 18, comma 3, della Legge n. 55/1990, come modificato dall'art. 34, comma 1, della Legge n. 109/94 e successive modifiche, precisa che la percentuale subappaltabile dei lavori della categoria prevalente è stabilita nella misura del 30% dell'importo della medesima categoria.

La norma chiarisce, inoltre, che il subappaltatore può subappaltare, in deroga al principio generale che vieta il subappalto cosiddetto "a cascata", le prestazioni previste dall'art. 72, comma 4, lett. c), d) ed l) del Regolamento, ossia l'installazione di impianti trasportatori, ascensori, scale mobili, di sollevamento e di trasporto, di impianti pneumatici e di antintrusione, nonché la fornitura e posa in opera di strutture e di elementi prefabbricati prodotti industrialmente.

Al riguardo, si rileva che il citato art. 72 oltre alla installazione, fa riferimento anche alla manutenzione e gestione dei richiamati impianti; a questi tuttavia, non sembra debba farsi riferimento dal momento che la deroga al divieto di subappalto "a cascata" di cui all'art. 18, comma 12, della Legge n. 55/1990, come modificato dall'art. 9, comma 71, della Legge n. 415/1998, fa unicamente riferimento alle operazioni di posa in opera e di montaggio.

Si ricorda poi che la citata ipotesi di subappalto "a cascata" rileva unicamente nel caso in cui le lavorazioni speciali di cui all'art. 72, comma 2 del Regolamento possano essere affidate in subappalto e cioè sia nell'ipotesi in cui ciascuna, quindi ognuna di queste, non superi il 15% dell'importo totale dei lavori e semprechè siano ricomprese in una percentuale tra il 10% e il 15% dell'importo citato, sia nell'ipotesi in cui solo una o alcune, ma non tutte, superino il 15% dell'importo totale dei lavori. Infatti, unicamente in queste ipotesi residuali sarà possibile applicare il disposto di cui all'art. 18, comma 12, della Legge n. 55/1990 e succ. mod. relativo al subappalto "a cascata", essendo siffatte lavorazioni subappaltabili.

Si ricorda che nei confronti del subappaltatore "a cascata" dovrà essere effettuata la cosiddetta verifica antimafia; si evidenzia, infatti, che l'art. 18, comma 12, per quanto concerne il subappaltatore "a cascata" fa riferimento al comma 3, n. 5 del citato articolo, vale a dire all'inesistenza di alcuno dei divieti previsti dall'art. 10 della Legge n. 575/1965 e successive modifiche.

L'appaltatore che intende avvalersi del subappalto deve presentare alla committente apposita istanza, accompagnata dalla documentazione prevista dall'art. 18, commi 3 e 9 della Legge n. 55/1990 e successive modificazioni e cioè: dal contratto di subappalto; dalla documentazione a comprova dei requisiti di qualificazione previsti dal D.P.R. n. 34/2000; dalla documentazione antimafia; dalla dichiarazione circa eventuali forme di controllo o collegamento con l'impresa cui si è affidato il subappalto.

La norma precisa che siffatta istanza è un atto recettizio, per cui il termine di 30 giorni per il rilascio dell'autorizzazione - prorogabile una volta per giustificati motivi - decorre dal ricevimento, da parte della committente, della relativa istanza.

Per quanto concerne i consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro ovvero fra imprese artigiane, come pure riguardo ai consorzi stabili, la disposizione regolamentare, nel ribadire un principio, peraltro già consolidato in giurisprudenza, chiarisce che l'affidamento dei lavori da parte di questi soggetti ai propri consorziati non configura un'ipotesi di subappalto.

Di grande rilievo interpretativo è, infine, la previsione con cui il Regolamento ha inteso circoscrivere la portata della disposizione di cui all'art. 18, comma 12, della Legge n. 55/1990, come modificato dalla Legge n. 415/1998, secondo la quale è equiparata al subappalto "…… qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera ….".

Al riguardo, la norma regolamentare, puntualizza che con tale espressione si è inteso fare riferimento unicamente alle attività espletate comunque nel cantiere cui si riferisce l'appalto.

7. Lavori in economia (artt. 88, 120 e da 142 a 148)

Come è noto, l'art. 24, comma 6 della Legge n. 109/94 e succ. mod, dichiara ammissibili lavori in economia fino all'importo di 200.000 ECU, facendo espressamente salvi i lavori del Ministero della Difesa eseguiti a mezzo di truppe e reparti del Genio Militare, per i quali avrà valore la specifica disciplina da fissarsi a cura dell'apposito Regolamento previsto dal comma 7-bis dell'art. 3 della "Legge quadro".

D'altra parte, il Regolamento avvalora l'operato delle amministrazioni che si sono fin qui avvalse della facoltà di darsi regole autonome ed integrative per l'esercizio della propria attività negoziale, adottando appositi regolamenti per la disciplina dell'esecuzione di lavori in economia, ma ne chiarisce indirettamente la portata.

Nel riprodurre larga parte delle previsioni in materia contenute nel R.D. 25 maggio 1895 n. 350 (artt. 66 e segg.), il Regolamento introduce una disciplina dell'istituto basata sull'individuazione delle tipologie di lavori che possono eseguirsi in economia (art. 88), sulla definizione delle modalità di esecuzione dei lavori in economia (artt. 142, 143, 144), sulla fissazione di limiti di importo inferiori, in alcuni casi, al valore fissato in termini generali dalla Legge (200.000 Euro), nonché sulla specificazione delle competenze alla luce delle nuove figure previste dalla Legge, e per il caso di inadempimento nei contratti di cottimo (art. 120).

In quest'ottica, nell'art. 88, viene innanzitutto precisato che le stazioni appaltanti possono procedere con il sistema in economia per la realizzazione dei seguenti interventi:

a) manutenzione di qualsiasi tipo di opere o di impianti di importo non superiore a 50.000 Euro;

b) manutenzione o riparazione di opere od impianti, entro l'importo di 200.000 Euro, quando l'esigenza è rapportata ad eventi imprevedibili e non sia possibile realizzarle con le forme e le procedure concorsuali ordinarie, ovvero mediante asta pubblica, licitazione privata, appalto-concorso;

c) interventi non programmabili in materia di sicurezza; nell'ambito di detti interventi si ritiene che vadano senz'altro ricompresi quelli di cui al sesto comma dell'art. 12 del D. L.vo n. 494/96 e successive modifiche (lavori la cui esecuzione immediata è necessaria per prevenire incidenti imminenti o per organizzare urgenti misure di salvataggio) per i quali, com'è noto, non è richiesta la redazione del piano di sicurezza;

d) lavori che non possono essere differiti, dopo l'infruttuoso esperimento delle procedure di gara (è il caso della gara deserta, dell'annullamento della procedura, ecc.);

e) lavori necessari per la compilazione di progetti (indagini geologiche, geotecniche, idrogeologiche, idrauliche e sismiche, ecc.);

f) completamento di opere o impianti a seguito della risoluzione del contratto o in danno dell'appaltatore inadempiente, quando vi è necessità ed urgenza di completare i lavori.

La norma precisa, inoltre, che l'elenco annuale dei lavori deve essere corredato dall'elenco dei lavori da eseguirsi in economia, di cui è possibile fare una previsione ancorchè sommaria, e che nel bilancio di previsione devono essere tenuti distinti gli stanziamenti per gli interventi, da eseguirsi in economia, prevedibili rispetto a quelli non prevedibili.

Il Regolamento (artt. 143-144) conferma inoltre l'utilizzo delle procedure già valevoli nel nostro ordinamento per l'affidamento dell'esecuzione dei lavori in economia, distinguendo tra: esecuzione "in amministrazione diretta" ed esecuzione mediante "cottimo".

Nella prima procedura, l'Amministrazione provvede al compimento dei lavori individuati dall'art. 88, tramite il responsabile del procedimento che, di volta in volta, assume la manodopera o impiega operai dipendenti dalla stessa Amministrazione, acquista i materiali, noleggia i mezzi d'opera e di trasporto, acquista o noleggia quant'altro occorre per l'esecuzione, organizza e gestisce il lavoro in economia, che non può comunque eccedere la spesa complessiva di 50.000 Euro (art. 143).

L'esecuzione dei lavori mediante cottimo è invece equiparata alla procedura della trattativa privata, di cui all'art. 78 del Regolamento, fermo restando il limite di 200.000 Euro (art. 144) e le tipologie di lavori per i quali si può ricorrere a dette modalità di realizzazione sono individuate preventivamente da ciascuna stazione appaltante.

Pertanto, si prevede che l'Amministrazione possa stipulare apposito "atto di cottimo" (i cui contenuti specifici sono indicati all'art. 144, comma 3 del Regolamento ed all'art. 3 del Capitolato generale) con un'impresa qualificata, tanto per il lavoro che per le somministrazioni, ma rispetto al passato l'affidamento a cottimo deve essere, ora, necessariamente, preceduto da gara informale, previa indagine di mercato, fra almeno 5 invitati.

Solo nel caso di lavori di importo inferiore a 20.000 Euro si può procedere ad affidamento fiduciario.

L'equiparazione del cottimo alla procedura della trattativa privata implica inoltre l'obbligo per l'Amministrazione alla post-informazione nei riguardi dell'Osservatorio dei lavori pubblici, ed alla pubblicazione del nominativo del soggetto affidatario delle prestazioni nell'albo dell'Amministrazione medesima.

A questo proposito, occorre peraltro segnalare che l'Autorità di Vigilanza sui lavori pubblici (Comunicazione in G.U.R.I. 1 giugno 2000 n. 126), in relazione alla disciplina inerente l'invio all'Osservatorio delle informazioni e dei dati relativi agli appalti di lavori pubblici, da parte delle stazioni appaltanti, ha avuto modo di precisare che:

- le informazioni concernenti a lavori aggiudicati a seguito di gara o affidati a trattativa privata, nel corso dell'anno, di importo inferiore a 150.000 Euro, in via sperimentale vanno inviate all'Osservatorio in elenco riassuntivo, secondo uno specifico prospetto, entro il 31 gennaio dell'anno successivo;

- le informazioni già trasmesse non devono essere inserite all'atto dell'invio dell'elenco successivo;

- resta fermo l'obbligo dell'invio, in allegato al suddetto elenco, delle motivazioni di ciascuna trattativa privata, ai sensi dall'art. 24 della Legge n. 109/94 e succ. mod..

- qualora i lavori aggiudicati o affidati non si concludano entro l'anno, le informazioni relative all'ultimazione, con le stesse modalità, dovranno essere inviate nell'anno successivo.

Il Regolamento (artt. 146-147) riproduce, inoltre, con alcune precisazioni, le originarie previsioni degli artt. 69 e 70 del R.D. n. 350/1895, disponendo in particolare che l'esecuzione di lavori in economia, entro i limiti di spesa fissati dalla Legge n. 109/94, possa comunque aver luogo per la necessità di provvedere "d'urgenza" o per la presenza di circostanze di "somma urgenza" che non consentono alcun indugio.

Nella prima ipotesi, viene precisato che i motivi dello stato d'urgenza ed i lavori che si rendono necessari per rimuovere detto stato sono elencati in un verbale, sottoscritto dal responsabile del procedimento o da un tecnico incaricato, che va trasmesso alla stazione appaltante per la copertura della spesa ed il rilascio della relativa autorizzazione (art. 146).

Nel caso di "somma urgenza" la necessità di eliminare al più presto lo stato di pregiudizio alla pubblica incolumità autorizza il responsabile del procedimento o il tecnico che si reca sul posto, chiunque sia, a disporre immediatamente l'esecuzione dei lavori, contestualmente alla redazione di specifico verbale (art. 147).

In questa ipotesi, è previsto espressamente che si possa procedere mediante affidamento diretto ad una o più imprese individuate dal responsabile del procedimento o dal tecnico incaricato, cui fa seguito, entro 10 giorni, la predisposizione di una perizia giustificativa dei lavori, che richiede comunque copertura finanziaria ed approvazione ad opera della stazione appaltante.

Viene inoltre precisato che il corrispettivo delle prestazioni ordinate è concordato fra le parti salva, in difetto, la facoltà concessa all'appaltatore di contestare i prezzi, iscrivendo riserva negli atti contabili, secondo la procedura di cui all'art. 136 comma 5, relative alla determinazione ed approvazione dei nuovi prezzi non contemplati nel contratto.

Inoltre, il Regolamento fornisce indicazioni anche con riferimento alla ripartizione delle competenze in materia di autorizzazione alle spese in economia (art. 145).

A tale proposito, viene chiarito espressamente che se le somme per lavori in economia sono ricomprese nei quadri economici degli interventi programmati dall'Amministrazione, la relativa autorizzazione di spesa è di competenza del responsabile del procedimento. Diversamente, essa spetta agli organi decisionali della stazione appaltante.

Altro è il caso di esigenze impreviste, non dovute ad errori od omissioni progettuali, che sopraggiungono nell'ambito di interventi per i quali non siano state accantonate somme per lavori in economia. In tale ipotesi, si prevede espressamente che detti lavori possano essere autorizzati dalla stazione appaltante, su proposta del responsabile del procedimento, utilizzando accantonamenti per imprevisti o eventuali economie d'asta, entro comunque i limiti di spesa previsti dalla Legge (200.000 Euro).

In tema di risoluzione per inadempimento dei contratti per cottimo (art. 120), la procedura stabilisce che, previa ingiunzione del direttore dei lavori e fatti salvi i diritti e le facoltà riservate dal contratto alla stazione appaltante, la risoluzione possa essere dichiarata per iscritto direttamente dal responsabile del procedimento.

TITOLO X

ACCORDO BONARIO E DEFINIZIONE DELLE CONTROVERSIE

Gli artt. da 149 a 151 del Regolamento disciplinano la risoluzione del contenzioso che può insorgere durante il rapporto contrattuale. Il quadro normativo, che trova completamento negli artt. da 31 a 34 del Capitolato generale, riguarda i seguenti aspetti:

1. definizione delle riserve in corso d'opera mediante accordo bonario (art. 31 bis della Legge);

2. definizione delle controversie mediante arbitrato;

3. definizione delle riserve al termine dei lavori.

1.Definizione delle riserve in corso d'opera mediante accordo bonario (art. 149)

L'art. 149 del Regolamento riproduce in buona sostanza la procedura prevista dall'art. 31 bis della Legge n. 109/94 per la definizione delle riserve in corso d'opera, con le seguenti precisazioni:

- l'iniziativa del procedimento è rimessa al direttore dei lavori, il quale, una volta che l'importo delle riserve raggiunga il 10% dell'importo del contratto, ne deve dare comunicazione al responsabile del procedimento, trasmettendogli successivamente, ma nel più breve tempo possibile, la propria relazione riservata sulle riserve stesse.

- Viene attribuito al responsabile del procedimento il potere di valutare l'ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve ai fini dell'effettivo raggiungimento del limite di valore: ovviamente non si tratta di un giudizio nel merito delle riserve, che il responsabile del procedimento potrà dare solo dopo aver acquisito la relazione del direttore lavori ed, eventualmente, del collaudatore, ma della semplice constatazione che le riserve iscritte non appaiono "prima facie" artatamente formulate o quantificate, allo scopo di raggiungere l'importo che fa scattare il procedimento di definizione bonaria.

- Viene accentuato il carattere di terzietà, nella specifica procedura, del responsabile del procedimento, il quale, una volta formatosi il proprio convincimento sulle riserve, anche in base alle relazioni riservate, e sentito l'appaltatore sui termini dell'accordo, formula la proposta di transazione alla stazione appaltante; quest'ultima, dopo aver acquisito eventuali altri pareri (ad es. del Consiglio superiore dei lavori pubblici, o altro organo tecnico, o della competente avvocatura o ufficio legale), delibera sulla proposta e la comunica all'appaltatore.

- Se questi aderisce alla soluzione prospettata, il responsabile del procedimento convoca il rappresentante della stazione appaltante e l'appaltatore per la sottoscrizione del verbale di accordo bonario, avente carattere transattivo: è infatti previsto che la sottoscrizione dello stesso definisce ogni contestazione insorta fino a quel momento.

- Qualora, invece, l'appaltatore non accetti la proposta di transazione della stazione appaltante, ai sensi dell'art. 33 del Capitolato generale, può proporre domanda di arbitrato, entro il termine di decadenza di sessanta giorni decorrenti dalla comunicazione della stazione appaltante.

Tuttavia, ai sensi del medesimo articolo la controversia arbitrale non si svolge subito, a meno che non si tratti di questione non differibile nel tempo, ma si svolge dopo il collaudo, ovvero trascorsi i termini previsti per lo stesso e, nell'ipotesi in cui siano state proposte più domande di arbitrato, in relazione a diverse procedure di accordo bonario, esse sono decise in unico giudizio.

Alla regola della posticipazione del giudizio arbitrale può derogarsi mediante accordo tra le parti.

- E' prevista la corresponsione degli interessi legali sulla somma riconosciuta a titolo transattivo, qualora il pagamento non intervenga entro sessanta giorni dalla sottoscrizione dell'accordo.

- E' espressamente prevista la possibilità di reiterare la procedura di accordo bonario ogni volta che le nuove e successive riserve raggiungano il dieci per cento dell'ammontare dell'appalto.

Si ricorda, come già precedentemente specificato, che l'art. 12 del Regolamento prevede l'obbligo di inserire in bilancio un fondo per la copertura degli oneri derivanti dagli accordi bonari.

2. Definizione delle controversie mediante arbitrato (artt. 150 e 151)

Ai sensi dell'art. 32 della Legge n. 109/94 e successive modifiche, possono essere deferite ad arbitri tutte le controversie derivanti dall'esecuzione del contratto, comprese quelle non risolte in via transattiva per mancato raggiungimento dell'accordo.

Il Regolamento precisa ciò che era già desumibile dai principi dell'ordinamento e cioè che il ricorso all'arbitrato deve essere previsto dalle parti in una clausola compromissoria contenuta negli atti contrattuali e, più precisamente, nel contratto o negli atti di gara, secondo quanto stabilisce l'art. 34 del Capitolato generale.

In mancanza, le parti possono comunque decidere il ricorso agli arbitri all'atto della controversia mediante apposito accordo (compromesso).

- Procedura

Il collegio arbitrale è istituito presso la Camera arbitrale per i lavori pubblici, ma le parti possono stabilirne la sede anche presso le sezioni regionali dell'Osservatorio dei lavori pubblici.

Ciascuna delle parti nomina il proprio arbitro nella domanda di arbitrato o nell'atto di resistenza, mentre il terzo arbitro con funzioni di presidente del collegio è nominato direttamente dalla Camera arbitrale (alla quale gli atti di nomina degli arbitri sono stati trasmessi a cura di una delle parti) ed è scelto nell'ambito dell'albo camerale.

L'arbitrato ha natura rituale e si svolge secondo le norme fissate da un decreto interministeriale (non ancora emanato) nell'ambito dei principi del codice di procedura civile.

- La Camera arbitrale

Rappresenta una innovazione con la quale la Legge n. 415/1998 ha voluto ridare prestigio all'istituto dell'arbitrato, quale mezzo per una giustizia rapida e rispondente alle esigenze di tecnicismo proprie della materia, configurando una sorta di diaframma che si interpone tra le parti e gli arbitri per quanto attiene alla determinazione ed erogazione del compenso, ciò che dovrebbe garantire una maggiore indipendenza dell'organo decidente.

In definitiva, le funzioni della Camera arbitrale riguardano:

- tenuta dell'albo degli arbitri, al quale possono essere ammessi magistrati amministrativi e contabili e avvocati dello Stato, anche a riposo, avvocati ordinari, tecnici professionisti e professori universitari, nonché dell'elenco dei periti, da utilizzare eventualmente come consulenti tecnici nei giudizi arbitrali;

- nomina del presidente del collegio arbitrale scelto nell'albo degli arbitri;

- determinazione dei corrispettivi dovuti dalle parti per lo svolgimento dell'arbitrato, comprensivi sia delle spese del procedimento, sia dei compensi degli arbitri, determinati in base alle tariffe che dovrà stabilire il già citato decreto interministeriale attualmente in fase di emanazione;

- determinazione dell'acconto di tale corrispettivo da depositare alla nomina degli arbitri;

- rilevazione annuale e comunicazione all'Autorità di vigilanza dei dati emergenti da contenzioso in materia di lavori pubblici. Tale funzione di monitoraggio ha lo scopo di evidenziare le cause più frequenti di patologia del contratto di appalto.

Sono organi della Camera arbitrale un Consiglio arbitrale di cinque membri nominati dall'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ed un Presidente scelto tra questi ultimi.

Si segnala che, a partire dalla data di entrata in vigore del Regolamento (28 luglio p.v.), a norma dell'art. 32 della "Legge quadro", cessa di avere efficacia la disciplina degli arbitrati contenuta nel Capitolato generale del 1962, con la conseguenza che i collegi arbitrali che siano ancora da costituire a quella data, anche se richiamati in contratti di appalto già stipulati, dovranno essere nominati e dovranno operare secondo le nuove procedure.

Si auspica, pertanto, la massima celerità da parte dei soggetti interessati (Ministro dei lavori pubblici, Ministro di grazia e giustizia, Autorità per la vigilanza dei lavori pubblici) nel portare a compimento la riforma, attraverso la emanazione del decreto interministeriale contenente il Regolamento arbitrale e l'attivazione degli organi della Camera arbitrale.

3. Definizione delle riserve al termine dei lavori (artt. 32 e 33 Cap. gen.)

Le riserve che non siano state oggetto di procedura di accordo bonario sono definite dalla stazione appaltante al momento del collaudo. L'innovazione della disciplina contenuta nel Capitolato generale consiste, oltre che nell'aver fissato dei termini entro cui l'amministrazione deve provvedere, nell'aver sganciato l'esame delle riserve dall'approvazione del collaudo consentendo, pertanto, il ricorso all'arbitrato, in caso di inerzia della stazione appaltante, indipendentemente dai tempi del collaudo.

Infatti, la stazione appaltante deve esaminare e deliberare sulle riserve entro novanta giorni dalla trasmissione degli atti di collaudo al responsabile del procedimento da parte del collaudatore. Nel caso in cui sia decorso inutilmente il termine previsto dalla Legge per il collaudo, l'appaltatore ha facoltà di chiedere che siano comunque definite le riserve e dalla notifica della istanza decorre il termine di novanta giorni per la determinazione della stazione appaltante (vedi oltre pag. 93).

In ogni caso, qualora l'amministrazione non deliberi nel termine assegnatole, è possibile il ricorso all'arbitrato o al giudice ordinario.

In caso di determinazione della stazione appaltante, questa comunica l'importo offerto all'appaltatore ai fini della accettazione e da tale ultimo atto decorre il termine di sessanta giorni per il pagamento, il cui inutile decorso è sanzionato con la decorrenza degli interessi legali.

Il fatto che la disposizione parli di "importo offerto" e di "accettazione" fa ritenere che anche in questo caso, come nell'ipotesi di accordo bonario ex art. 31 bis, si sia in presenza di una transazione, con la conseguente perdita - in caso di accettazione da parte dell'appaltatore - dell'azione per far valere giudiziariamente le ulteriori pretese non riconosciute dalla stazione appaltante.

Qualora, invece, l'appaltatore non intenda accettare la somma offerta, potrà ricorrere al giudice o al collegio arbitrale, proponendo domanda entro sessanta giorni dalla comunicazione della stazione appaltante.

Con disposizione innovativa, il Capitolato nega la possibilità - nel momento in cui si fanno valere in arbitrato (ma la regola vale anche nel caso di azione davanti al giudice ordinario) pretese che siano già state oggetto di riserva - di maggiorarne l'importo. Ciò si ricollega alle altre disposizioni del Capitolato (vedi art. 31) tendenti a prescrivere l'immutabilità nel tempo della pretesa contenuta nella riserva, che va quantificata fin dall'inizio in modo definitivo, salva la possibilità di aggravamenti in sede di conto finale, prevista dall'art. 174 del Regolamento.

TITOLO XI

LA CONTABILITÀ DEI LAVORI

1. Scopo e forma della contabilità - contabilità dei lavori in economia (artt. da 152 a 186)

Il Titolo XI del Regolamento disciplina la materia della contabilità dei lavori.

In particolare, nei 35 articoli che compongono questa parte del Regolamento, sono contenute disposizioni atte a definire lo scopo e la forma della contabilità dei lavori (ivi compresi quelli in economia) e la tenuta degli strumenti contabili.

Si tratta di norme che sostanzialmente riproducono, con lievi modifiche, le disposizioni del R.D. n. 350/1895.

Le norme ivi contenute sono state infatti rivisitate alla luce delle modificazioni apportate dalla "Legge quadro", specie per quanto riguarda le competenze del responsabile del procedimento e del direttore dei lavori, ma nella sostanza non modificano l'impostazione della disciplina preesistente in materia.

In altri termini, si è ritenuto opportuno confermare le previsioni del vecchio Regolamento sulla contabilità dei lavori, apportandovi pochi interventi di "modernizzazione", per non stravolgere - come evidenziato nella stessa relazione ministeriale di accompagnamento al Regolamento - i riferimenti consolidati di forma e di sostanza, sia per le stazioni appaltanti che per le imprese, in ordine al rilevamento ed alla misurazione dei lavori eseguiti.

Innanzitutto si ricorda che il Regolamento ha confermato la possibilità che il sistema di esecuzione dei lavori in economia sia contemplato nell'ambito di un contratto d'appalto in corso di esecuzione (cfr. art. 153 del Regolamento e art. 5, comma 2, Capitolato generale).

E' noto, infatti, che con tale sistema, si possono cioè eseguire categorie di lavoro non previste nel contratto e che l'amministrazione intende eseguire con manodopera, materiali e mezzi d'opera forniti dall'appaltatore su esplicita richiesta del direttore dei lavori, instaurando un rapporto "accessorio" rispetto a quello d'appalto.

In tal caso, l'appaltatore non è tenuto a garantire un risultato, ma è semplicemente obbligato a fornire un determinato numero di operai, a somministrare determinati materiali, a prestare i necessari mezzi d'opera, a seconda delle richieste dell'amministrazione.

L'art. 153 precisa, al riguardo, che detti lavori in economia non danno luogo ad una valutazione "a misura", ma sono inseriti in contabilità secondo i prezzi di elenco per l'importo delle somministrazioni al lordo del ribasso d'asta.

In relazione al pagamento del corrispettivo della mano d'opera impiegata, va inoltre segnalato che il Regolamento non chiarisce in maniera inequivocabile - come auspicato dall'ANCE - su cosa vada applicato il ribasso formulato dall'impresa: vale a dire se vadano assoggettati a ribasso d'asta utile e spese generali, materiali e mezzi d'opera ovvero anche i costi della manodopera.

E' evidente, infatti, che se l'appaltatore si limita a fornire operai, materiali o attrezzature, senza intervenire nella loro organizzazione, che è rimessa all'amministrazione appaltante, è ragionevole ritenere che il ribasso investa esclusivamente quegli elementi del prezzo contrattuale sui quali l'attività dell'imprenditore può influire direttamente.

In tal caso, le prestazioni di manodopera andrebbero rimborsate integralmente in base ai costi risultanti dalle tabelle ufficiali pubblicate dai competenti organi di rilevamento, senza applicazione del ribasso d'asta, che dunque dovrebbe essere applicato sulle spese generali, sull'utile e sui materiali e noli.

Per quanto concerne gli appalti di lavori di manutenzione, eseguibili mediante l'utilizzo dei c.d. "contratti aperti" (art. 154), è necessario preliminarmente evidenziare che la Legge n. 109/94 e successive modificazioni, senza fornire esplicitamente una definizione puntuale dei "lavori di manutenzione" (ordinaria e straordinaria), ha tuttavia conferito ad essi rilievo autonomo, attraverso una disciplina differenziata.

In particolare, per essi è infatti prevista:

- la priorità di inserimento nella programmazione triennale (art. 14, comma 3) e la loro inclusione nell'elenco annuale, senza necessità di previa redazione del progetto preliminare, ma sulla base della mera indicazione degli interventi, accompagnata dalla stima sommaria dei costi (art. 14, comma 6);

- la facoltà dell'amministrazione di affidarli mediante contratti a misura (art. 19, comma 5);

- l'affidabilità degli stessi a mezzo gara, basata sulla mera progettazione definitiva (art. 19, comma 1-bis);

- la possibilità che la loro esecuzione avvenga prescindendo dalla preventiva redazione ed approvazione di un progetto esecutivo (art. 19, comma 5-bis), ovvero demandandone la formazione direttamente all'affidatario (art. 19, comma 1, lett. b).

A fronte delle suddette previsioni legislative, il Regolamento dopo aver precisato che per manutenzione si intende "la combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione del progetto" [art. 2 comma 1 lett. l)], definisce specificamente come "contratti aperti" di manutenzione, gli appalti in cui la prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo, per interventi non predeterminati nel numero, che vanno eseguiti di volta in volta secondo le necessità della stazione appaltante.

Per detti contratti aperti, il Regolamento precisa altresì che - su richiesta del direttore lavori al responsabile del procedimento, che se del caso autorizza - l'importo originario dei lavori da eseguire può essere incrementato fino al totale dell'importo a base di gara, ma in ogni caso non può eccedere nel totale i 200.000 Euro.

In sostanza, si tratta di una tipologia contrattuale mediante la quale l'appaltatore si obbliga ad effettuare in un arco temporale definito una serie di prestazioni ripetitive di lavori, finalizzate alla manutenzione di opere e/o impianti preesistenti, il cui ammontare complessivo non è predefinito, ma è rapportato alla durata dell'utilizzazione delle opere, su cui si interviene, da parte del committente.

Nel merito, la disciplina in parola solleva non poche perplessità, in relazione al fatto che l'affidamento in gara di tutti i lavori di manutenzione, ivi compresi i contratti c.d. aperti deve avvenire, per esplicita previsione della "Legge quadro", previa redazione ed approvazione del progetto definitivo degli stessi, le cui previsioni specifiche (artt. 25 e segg. del Regolamento) mal si conciliano con i presupposti su cui è fondato il ricorso a detta tipologia di contratti, ovvero in primis la sussistenza di interventi "non predeterminati nel numero che si rendono necessari per esigenze specifiche della stazione appaltante".

Con l'art. 156 del Regolamento viene, poi, esplicitato l'elenco dei documenti amministrativi e contabili necessari per il controllo e l'accertamento dei lavori eseguiti. Detti documenti sono:

a) il giornale dei lavori;

b) i libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste;

c) le liste settimanali;

d) il registro di contabilità;

e) il sommario del registro di contabilità;

f) gli stati d'avanzamento dei lavori;

g) i certificati per il pagamento delle rate di acconto;

h) il conto finale e la relativa relazione.

A tale proposito, va segnalato subito che, rispetto all'elencazione originaria contenuta nel R.D. 350/1895, non sono più previsti il manuale del direttore dei lavori ed il registro dei pagamenti.

Di conseguenza, le annotazioni proprie del manuale (avvenimenti e circostanze relative ai lavori, ordini di servizio, contestazioni, sospensioni e riprese dei lavori, modifiche e nuovi prezzi) con l'aggiunta delle "varianti ritualmente disposte" troveranno collocazione nel giornale dei lavori (art. 157) tenuto da un assistente a ciò specificamente delegato dal direttore dei lavori (ispettore di cantiere, ex art. 126).

La tenuta dei principali libri contabili (in primis, registro di contabilità e del libretto delle misure) è comunque prerogativa del direttore dei lavori, che in ogni caso assume la responsabilità finale in ordine alla verifica e registrazione dei lavori effettuata in contraddittorio con l'impresa.

In tale contesto, particolare importanza assume il principio affermato dall'art. 155 relativo all'accertamento e registrazione dei lavori, secondo cui gli atti e documenti contabili sono atti pubblici, a tutti gli effetti di legge, e pertanto costituiscono prova delle risultanze di fatto in essi contenute e implicano la responsabilità dei soggetti preposti alla contabilizzazione.

Sono poi specificate le modalità di registrazione sul libretto delle misure delle lavorazioni oggetto di contratto d'appalto "a corpo" (art. 159). In particolare, in occasione di ogni SAL, per ogni categoria di lavorazione rilevabile dal capitolato speciale devono essere annotate le quote percentuali di lavori eseguiti di tale categoria, che a sua volta rappresenta una percentuale del totale contrattuale.

In altri termini, ai fini della eventuale liquidazione in sede di emissione del SAL, si tratta di evidenziare "una percentuale di una percentuale", operando così una misurazione e una registrazione in termini relativi e non assoluti, che avviene sulla base di una valutazione autonoma del direttore dei lavori, senza contraddittorio con l'appaltatore, e ciò rappresenta il secondo elemento di novità rispetto al passato.

Il Regolamento poi mantiene inalterata la disciplina sulle modalità di apposizione delle riserve dell'appaltatore sul registro di contabilità (art. 165), contenuta in passato negli artt. 54 e 89 Reg. n. 350/1895, ribadendo l'obbligatoria osservanza del principio di tempestività della loro iscrizione, a pena di decadenza, nonché della loro esplicazione e quantificazione sugli atti contabili (art. 165).

In tale contesto, vanno, tuttavia, segnalate due importanti innovazioni contenute all'art. 165.

Con la prima disposizione (art. 165, comma 4), viene statuita la responsabilità del direttore dei lavori che, omettendo di motivare le proprie controdeduzioni nei riguardi delle richieste dell'impresa, non consenta all'amministrazione appaltante di conoscere le ragioni che impediscono il riconoscimento delle pretese avanzate dall'impresa. Di conseguenza, l'accertata negligenza del direttore dei lavori comporta l'obbligo per il medesimo di reintegro delle somme che l'Amministrazione fosse tenuta ad erogare all'impresa.

Con la seconda disposizione (art. 165, comma 6), viene invece precisato che, nell'ipotesi di contabilizzazione in partita provvisoria delle lavorazioni, l'onere della riserva scatta quando, in fase di contabilizzazione definitiva delle categorie di lavorazione, vengono portate in detrazione le partite provvisorie.

In tale contesto, si deve altresì nuovamente segnalare la previsione contenuta nell'art. 128 del Regolamento che esclude, inequivocabilmente, la possibilità per l'appaltatore di iscrivere riserve sull'ordine di servizio emanato dal direttore dei lavori.

Sempre in tema di riserve, il Regolamento ribadisce, come per il passato, che in sede di firma del conto finale l'appaltatore non può iscrivere domande per oggetto o per importo diverse da quelle formulate nel registro di contabilità in corso d'opera, e tra queste vanno confermate solamente le riserve che non abbiano formato oggetto di transazione in corso d'opera, previo aggiornamento eventuale del relativo importo (art. 174) come precedentemente sottolineato in sede di commento dell'art. 31 del Capitolato generale.

Innovativa risulta poi l'ulteriore previsione che concede al direttore dei lavori la possibilità di assegnare all'appaltatore un termine non superiore a 60 gg., in sede di certificato di ultimazione dei lavori, per il completamento dell'esecuzione di lavorazioni accertate dal direttore dei lavori come marginali, di minima entità e comunque non rilevanti sull'utilizzo e sulla funzionalità delle opere realizzate, pena l'inefficacia del certificato medesimo e la necessità di rinnovo dello stesso, che attesti l'avvenuto completamento (art. 172).

In sostanza, dopo l'emissione del certificato di ultimazione dei lavori, a seguito di accertamento in contraddittorio dell'avvenuta esecuzione dei lavori, l'efficacia del certificato stesso può essere "sospesa" per un periodo non superiore a 60 giorni, entro il quale l'appaltatore può essere chiamato a completare l'esecuzione di lavorazioni marginali, ritenute necessarie dal direttore dei lavori.

L'art. 175 del Regolamento attribuisce, invece, carattere "riservato" alla relazione del responsabile del procedimento sul conto finale.

Si tratta di una previsione che solleva perplessità, dal momento che la Legge n. 241/90 sul procedimento amministrativo e taluni orientamenti della giurisprudenza in materia di diritto di accesso agli atti amministrativi non confermerebbero il permanere del carattere "riservato" in capo alla relazione del responsabile del procedimento, né tantomeno nei riguardi di quella del direttore dei lavori e del collaudatore.

Anche le vecchie modalità di contabilizzazione dei lavori eseguiti in economia sono in gran parte confermate nel Regolamento, salvo alcune precisazioni relativamente alla ripartizione dei compiti assegnati al direttore dei lavori ed al responsabile del procedimento.

In particolare, si prevede che il direttore dei lavori debba procedere alla materiale tenuta della contabilità dei lavori eseguiti "in amministrazione" o "a cottimo" predisponendo, tra l'altro, i certificati di S.A.L. sulla base delle risultanze dei registri, mentre al responsabile del procedimento è affidato il compito di provvedere al pagamento dei corrispettivi in acconto o a saldo dei lavori (artt. 176, 177 e 178).

Per quanto concerne, invece, la tenuta degli strumenti contabili (artt. 183-186), il Regolamento attua la previsione contenuta nell'art. 3, comma 6 lett. aa) della Legge n. 109/94 e successive modifiche, secondo la quale la materia deve essere disciplinata in un'ottica di ampia semplificazione, ammettendo espressamente l'utilizzo dei programmi di contabilità informatizzata.

In ogni caso, è previsto che se la stazione appaltante adotta lo strumento informatico, debba disporre anche di un brogliaccio su cui riportare i dati rilevati e ciò, ad esempio, nel caso della compilazione del libretto delle misure, comporterà la redazione in contraddittorio con l'appaltatore e la sottoscrizione da parte di entrambe.

In particolare va segnalato che, nell'ambito della disciplina inerente la contabilità dei lavori, si segnalano novità anche in tema di applicazione dell'imposta di bollo, con particolare riferimento al registro di contabilità.

Infatti l'art. 183 prescrive, ora, che detto documento vada numerato e bollato dagli Uffici del Registro, nei modi cui all'art. 2215 cod. civ..

A tale proposito è utile ricordare che l'imposta di bollo (art. 16 tariffa, parte prima, D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 642) è dovuta in misura fissa pari a 20.000 lire per ogni 100 pagine, intendendosi per tali, ogni facciata utilizzabile.

Ad integrazione delle disposizioni regolamentari in materia di contabilità dei lavori, il nuovo Capitolato generale d'appalto conferma invece le originarie previsioni contenute negli artt. 20 e 34 del D.P.R. n. 1063/1962, circa le modalità di contabilizzazione dei lavori nel caso di:

- utilizzo di materiali con caratteristiche superiori a quelle prescritte contrattualmente o in caso di esecuzione di lavori più accurata da parte dell'affidatario delle prestazioni (art. 15 Cap. gen.);

- impiego di materiali o componenti carenti nella dimensione, nella consistenza o nella qualità, ovvero esecuzione di lavorazioni di minor pregio, ancorchè autorizzate dal direttore dei lavori, per ragioni d'urgenza o convenienza (art. 15 Cap. gen.);

- esecuzione di manufatti di valore superiore alla spesa per la relativa messa in opera, ovvero utilizzo di materiali approvvigionati a piè d'opera (art. 28 Cap. gen.).

Nel primo caso, l'appaltatore non avrà diritto ad alcun aumento dei prezzi e la contabilità sarà redatta come se i materiali avessero le caratteristiche stabilite in contratto.

Nel secondo caso, in sede di contabilizzazione, andrà operata una adeguata riduzione del corrispettivo d'appalto, semprechè le opere siano accettabili senza pregiudizio e fatte salve le decisioni finali dell'organo di collaudo.

Nel terzo caso, si conferma la possibilità che nel capitolato speciale venga indicato il prezzo a piè d'opera dei manufatti ed il loro accreditamento in contabilità prima della messa in opera, in misura non superiore al 50% del prezzo stesso; per i materiali provvisti a piè d'opera valutati a prezzo di contratto o, in difetto, a prezzi di stima, si prevede la contabilizzazione al 50% del loro importo in aggiunta al corrispettivo dei lavori eseguiti, salva diversa pattuizione.

I restanti articoli del titolo sulla contabilità dei lavori non presentano novità di rilievo rispetto alle previgenti discipline.

TITOLO XII

COLLAUDO DEI LAVORI

1. Disposizioni preliminari - visita e procedimento di collaudo (artt. da 187 a 210)

Come noto, l'art. 28 della Legge 109/94 e successive modifiche ha innovato in maniera profonda la disciplina del collaudo dei lavori, introducendo alcune sostanziali modifiche, specie in relazione ai criteri di nomina dei collaudatori ed alle garanzie nei riguardi degli eventuali vizi o difetti delle opere realizzate.

In virtù della citata disposizione, si prevede, infatti, che:

a) il collaudo finale avvenga tassativamente non oltre 6 mesi dall'ultimazione dei lavori;

b) il certificato di collaudo abbia carattere provvisorio per la durata di 2 anni decorrenti dalla data della relativa emissione, trascorsi i quali assume carattere definitivo e si intende tacitamente approvato se l'atto formale di approvazione non sia intervenuto entro 2 mesi dalla scadenza del biennio;

c) per lavori di importo sino a 200.000 Euro il certificato di collaudo è sostituito da quello di regolare esecuzione, da emettere non oltre tre mesi dalla data di ultimazione dei lavori; per lavori di importo superiore a 200.000 Euro e fino ad 1 milione di Euro, è facoltà della stazione appaltante sostituire il certificato di collaudo con il certificato di regolare esecuzione;

d) per l'effettuazione del collaudo vanno nominati, da parte delle amministrazioni appaltanti e all'interno del proprio organico, da uno a tre tecnici, con elevata e specifica competenza in relazione alle caratteristiche dell'intervento ed all'importo dello stesso; possono essere nominati tecnici esterni, aventi tale specifica competenza, nel caso di carenza in organico accertata e certificata dal responsabile del procedimento;

e) i tecnici prescelti non debbono:

- avere svolto alcuna attività di progettazione, approvazione dei progetti, direzione, vigilanza, controllo o esecuzione dei lavori oggetto di collaudo;

- avere avuto rapporti di lavoro o consulenza con l'esecutore dei lavori nell'ultimo triennio;

- fare parte di organismi aventi comunque funzioni di vigilanza, di controllo o giurisdizionali nel settore dei lavori pubblici;

f) è obbligatorio il collaudo in corso d'opera:

- nel caso di direzione lavori affidata a professionisti esterni;

- ove si tratti di opere di particolare complessità;

- in caso di affidamento di lavori in concessione;

- in altri casi individuati dal Regolamento;

g) il pagamento della rata di saldo non costituisce accettazione dell'opera ed è effettuato entro 90 giorni dall'emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione, subordinatamente a copertura assicurativa;

h) ferma restando la responsabilità decennale, di cui all'art. 1669 del codice civile, l'appaltatore risponde di vizi e difformità dell'opera, ancorchè riconoscibili, denunciati dall'appaltante prima che il certificato di collaudo assuma carattere definitivo.

L'art. 28 rinvia, invece, al Regolamento, oltre alla individuazione dei casi ulteriori di collaudo in corso d'opera, anche:

a) le modalità di effettuazione del collaudo;

b) le modalità di redazione del certificato di collaudo o, nei casi previsti, del certificato di regolare esecuzione;

c) l'individuazione di incompatibilità dei magistrati ordinari, amministrativi e contabili, rispetto all'espletamento delle operazioni di collaudo;

d) la definizione dei requisiti professionali dei collaudatori, in relazione alle caratteristiche dei lavori, nonché la misura del compenso ad essi spettante;

e) la definizione dei lavori in relazione ai quali il collaudo si effettua sulla base di apposite certificazioni di qualità dell'opera e dei materiali e le relative modalità di rilascio.

L'art. 3, comma 6, lett. r) della Legge n. 109/94, per parte sua, demanda al Regolamento il compito di ridisciplinare l'intero procedimento di collaudo, che ha inizio con la nomina del collaudatore o della commissione collaudatrice, e trova la sua conclusione nell'atto con il quale l'amministrazione manifesta la sua volontà di accettare l'opera.

In quest'ottica, il Titolo XII del Regolamento disciplina la materia del collaudo in due sezioni.

Nella prima, sono contenute disposizioni di carattere generale; nella seconda, norme di carattere procedurale.

Innanzitutto, viene definito l'oggetto del collaudo (art. 187) e la relativa finalità, diretta ad accertare in particolare l'esattezza dell'adempimento contrattuale. Sul punto, va segnalato che, rispetto alle finalità elencate dall'articolo 91 del Regolamento n. 350/1895 è stata aggiunta la previsione diretta ad attribuire al collaudo anche lo scopo di accertare che le procedure espropriative, qualora poste a carico dell'appaltatore (v. art. 16 Cap. Gen.), siano state espletate tempestivamente e con la massima diligenza.

Il medesimo articolo definisce, inoltre, gli ulteriori casi in cui è obbligatorio il collaudo in corso d'opera (art. 187), oltre quelli già previsti, come detto, direttamente dall'art. 28 della Legge 109/94 e succ. mod.

In particolare, il collaudo in corso d'opera deve ora avvenire anche nei seguenti casi:

a) quando si tratta di realizzare lavori relativi ad un progetto integrale d'intervento (architettonico, strutturale ed impiantistico);

b) in presenza di appalto c.d. "integrato" (progettazione ed esecuzione), relativo a lavori la cui componente impiantistica o tecnologica incida per più del 50% sul valore dell'opera [art. 19, comma 1, lett. b), punto 1 della Legge n. 109/94];

c) qualora, si tratti di lavori su beni culturali ed ambientali sottoposti alla relativa legislazione speciale (vedi D.L.vo 29 ottobre 1999, n. 490);

d) in caso di realizzazione di opere comprendenti lavorazioni non più ispezionabili in sede di collaudo finale;

e) nell'ipotesi di appalti aggiudicati con ribassi d'asta superiori alla soglia di anomalia.

Si ricorda, a questo proposito, che ai sensi dell'art. 28 della Legge 109/94 la necessità di effettuare il collaudo in corso d'opera è esclusa nell'ipotesi di lavori di importo pari o inferiore a 200.000 Euro, per i quali si provvede tramite certificato di regolare esecuzione, emesso dal direttore dei lavori, in sostituzione del certificato di collaudo.

Parimenti, è escluso il collaudo in corso d'opera per i lavori di importo superiore a 200.000 Euro, ma non eccedente 1 milione di Euro, qualora l'ente committente scelga di procedere mediante certificato di regolare esecuzione.

In tale contesto, il Regolamento disciplina anche gli aspetti connessi alla nomina dei collaudatori (art. 188), ai relativi requisiti professionali, al regime delle incompatibilità, nonché alla misura dei compensi ad essi spettanti.

Sotto il primo profilo, viene in primo luogo ribadita l'indicazione già contenuta nell'art. 28 della Legge n. 109/94 per cui il collaudatore deve essere un tecnico laureato in ingegneria o in architettura ed in secondo luogo viene previsto che, in caso di commissione di collaudo (per un massimo di 3 membri), uno solo dei membri possa essere laureato in geologia o in scienze agrarie e forestali.

In ogni caso, tutti i collaudatori devono essere abilitati all'esercizio della professione nonché, ad esclusione dei dipendenti della pubblica amministrazione, possedere l'iscrizione da almeno 5 anni al relativo ordine professionale.

La scelta fra commissione di collaudo o singolo collaudatore è in funzione della complessità e della tipologia dell'intervento, che può richiedere o meno l'apporto di più professionalità. E' esclusa comunque la possibilità di commissioni miste, ovvero composte da membri interni ed esterni.

Inoltre, in presenza di lavori comprendenti strutture, il collaudatore o uno dei membri della commissione può svolgere anche il collaudo statico delle opere, semprechè possieda i requisiti di legge, verificando ove necessario l'eventuale osservanza della normativa sismica.

Regola generale è poi quella che la stazione appaltante (entro 30 gg. dalla ultimazione dei lavori ovvero dalla consegna dei lavori per il caso di collaudo in corso d'opera) nomini il collaudatore o la commissione di collaudo ed il relativo presidente fra i propri tecnici dipendenti, sulla base di criteri predefiniti dalla stessa.

Soltanto nel caso di carenza nell'organico di tecnici adeguati all'entità e qualità delle opere - situazione questa da accertare e certificare dal responsabile del procedimento - la stazione appaltante può esternalizzare l'attività di collaudazione.

In tal caso, la stazione appaltante potrà scegliere il collaudatore tra soggetti che figurano in appositi elenchi pubblici, istituiti presso il Ministero dei LL.PP., le Regioni e le Province autonome e curati da commissioni all'uopo costituite, suddivisi per specializzazione e competenza.

Ai suddetti elenchi, da predisporre entro 3 mesi dall'entrata in vigore del Regolamento, possono accedere tutti coloro che abbiano i requisiti professionali sotto evidenziati, previa domanda corredata da curriculum e da idonea documentazione.

Nelle more della predisposizione degli elenchi, le stazioni appaltanti possono comunque affidare fiduciariamente gli incarichi di collaudo a soggetti in possesso dei requisiti prescritti dalla normativa in parola e semprechè non sussistano le condizioni di seguito evidenziate all'art. 188, comma 12.

Ai sensi della citata norma, infatti, la stazione appaltante non può conferire al medesimo tecnico altro incarico di collaudo se:

- non siano trascorsi almeno sei mesi dalla chiusura delle operazioni del precedente collaudo, effettuato con esami in corso d'opera;

- non sia trascorso almeno un anno dalla chiusura delle operazioni del precedente collaudo ordinario.

I collaudatori iscritti negli elenchi anzidetti debbono essere laureati da almeno 10 anni per l'espletamento di collaudi di lavori di importo pari o superiore a 5 ml. di Euro e per quelli inerenti lavori comprendenti strutture; devono invece essere laureati da almeno 5 anni, per l'effettuazione di collaudi di lavori di importo inferiore a 1 ml. di Euro.

L'assenza di indicazioni specifiche relativamente al collaudo di lavori di importo ricompreso tra 1 e 5 ml. di Euro dovrebbe essere interpretata nel senso della necessità di possedere la laurea da almeno 5 anni anche per il collaudo di lavori di detto importo. Tale requisito non è invece prescritto per il direttore dei lavori, nell'ipotesi di ricorso all'emissione del certificato di regolare esecuzione, in luogo del certificato di collaudo, ai sensi dell'art. 28 della Legge n. 109/94 e successive modifiche.

Per quanto concerne il regime delle incompatibilità (art. 188, comma 4), il Regolamento chiarisce, altresì, come richiesto dall'art. 28 della Legge, che non possono essere affidati incarichi di collaudo:

- ai magistrati;

- agli avvocati e procuratori dello Stato;

- a chiunque nel triennio precedente abbia avuto rapporti di lavoro con l'appaltatore o con subappaltatori dei lavori da collaudare;

- a chiunque abbia svolto o svolga per lavori da collaudare, attività di:

- verifica del progetto preliminare (art. 46);

- progettazione;

- approvazione o autorizzazione nelle precedenti fasi di realizzazione del lavoro;

- direzione dei lavori;

- a chiunque faccia parte di organismi con funzioni di vigilanza o di controllo nei riguardi dell'intervento da collaudare.

Il Regolamento definisce, poi, anche la misura dei compensi spettanti ai collaudatori (art. 210), distinguendo fra collaudatori provenienti dall'organico della stazione appaltante e collaudatori esterni.

Per i primi fa riferimento al compenso determinato per il collaudatore in base al D.M. 2 novembre 1999 n. 555, attuativo dell'art. 18, comma 1, della Legge n. 109/94 e succ. mod. concernenti gli incentivi e le spese per la progettazione.

Per i secondi richiama l'applicazione delle tariffe degli ingegneri e degli architetti, nella misura ridotta ai sensi dell'art. 17, comma 14 quater, della Legge n. 109/94 (prendendo a riferimento per il calcolo l'importo risultante dallo stato finale dei lavori, al lordo del ribasso, maggiorato dell'importo delle riserve iscritte, diverse da quelle formulate a titolo risarcitorio) ed eventualmente maggiorata, nell'ipotesi di commissioni di collaudo o di collaudo in corso d'opera.

Nel caso di commissione di collaudo, detto compenso, incrementato del 25% per ogni componente oltre il primo, è diviso tra tutti i membri dell'organismo, salvo il rimborso per ciascuno delle spese accessorie in misura pari al 30% del compenso spettante.

Nel caso di collaudo in corso d'opera, invece, il compenso calcolato nei modi suddetti è aumentato del 20%, mentre il rimborso delle spese può arrivare fino al 60% del compenso spettante.

La disciplina delle operazioni di collaudo (artt. 191-210) è caratterizzata da disposizioni non difformi da quelle attualmente vigenti.

Infatti, gli artt. 191 e seguenti (fino all'art. 210) regolamentano tutto il procedimento di collaudo e di verifica delle opere eseguite, sino alla fase di emissione del certificato di collaudo, riproducendo in larga parte le previsioni già contenute nel R.D. 350/1895.

In particolare, all'art. 192, viene inequivocabilmente ribadito il termine tassativo di 6 mesi dall'ultimazione dei lavori per portare a conclusione le operazioni di collaudo, come disposto dalla Legge e sottolineato dalla Corte dei Conti, che ha negato il visto a quella previsione regolamentare che consentiva alla stazione appaltante, per lavori complessi, di prevedere nel capitolato speciale un termine maggiore di sei mesi, e comunque non superiore ad 1 anno, per l'espletamento del collaudo.

Tra gli aspetti regolamentari di maggiore rilievo inerenti il procedimento di collaudo, si segnalano in particolare i seguenti profili:

- se l'appaltatore non interviene alle visite di collaudo, queste vengono svolte alla presenza di due testimoni estranei alla stazione appaltante e la relativa spesa è posta a carico dell'appaltatore (art. 191, comma 3);

- il direttore dei lavori ha l'obbligo di presenziare le visite di collaudo (art. 191, comma 5);

- nell'ipotesi di collaudo in corso d'opera, le visite devono avvenire durante la fase delle lavorazioni degli scavi, delle fondazioni e delle lavorazioni non ispezionabili in sede di collaudo finale, nonché nei casi di interruzione o di anomalo andamento dei lavori rispetto al programma esecutivo (art. 192, comma 2). In tale contesto, i verbali del collaudatore devono contenere anche il parere necessario, ma non vincolante, sull'andamento dei lavori e sul rispetto dei termini contrattuali (art. 194, comma 3);

- sono accollate all'appaltatore tutte le spese necessarie allo svolgimento delle operazioni di collaudo (anche "statico"), nonché per l'eventuale ripristino delle parti di lavoro alterate a seguito delle verifiche, esplorazioni o esperimenti (art. 193).

Allo stesso competono, altresì, le spese di visita del personale della stazione appaltante per accertare l'avvenuta eliminazione delle mancanze riscontrate dall'organo di collaudo ovvero per le ulteriori operazioni di collaudo che si rendessero necessarie a causa dei difetti o delle carenze riscontrate.

In ogni caso, le spese sono prelevate dalla rata di saldo finale dei lavori (art. 37 Cap. gen.); rientrano, invece, nel prezzo di affidamento dei lavori, tra le altre, le spese per la custodia e la buona conservazione delle opere fino all'emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione (art. 5 Cap. gen.);

- qualora il tempo previsto per le operazioni di collaudo non sia ritenuto sufficiente dal collaudatore, si sospendono le stesse in attesa delle indicazioni del responsabile del procedimento per la ripresa; qualora il superamento del termine predetto sia addebitabile alla condotta del collaudatore, il responsabile del procedimento invita quest'ultimo a completare la collaudazione delle opere entro 30 giorni, e solo successivamente può proporre alla stazione appaltante la revoca dell'incarico, fatte salve le responsabilità a carico del collaudatore inadempiente per i danni prodotti alla stazione appaltante (art. 192, comma 3);

- spetta al collaudatore valutare in apposita relazione, sulla scorta del parere del responsabile del procedimento, se l'appaltatore abbia osservato le prescrizioni contrattuali e le disposizioni impartite dal direttore dei lavori e quindi se le opere siano collaudabili o meno, gli eventuali provvedimenti da prendere in caso negativo, ovvero il credito spettante all'appaltatore (art. 195, comma 3);

- con altra relazione "separata e riservata" (art. 195, comma 3) il collaudatore deve altresì esprimere parere circa le modalità di conduzione dei lavori e le riserve iscritte dall'impresa, e conseguentemente, dichiarare se la condotta dell'appaltatore sia da ritenersi negligente o in malafede, ai fini della disciplina vigente in materia di qualificazione dei soggetti esecutori di lavori pubblici [cfr. art. 27, comma 2, lett. p) del D.P.R. n. 34/2000] (art. 195, comma 3);

- innovando rispetto al passato, l'art. 198 stabilisce che qualora l'organo di collaudo accerti lavori collaudabili, ma non preventivamente autorizzati, deve sospendere l'emissione del certificato di collaudo e suggerire al responsabile del procedimento gli opportuni provvedimenti, non potendo più ammettere direttamente tali lavori in contabilità.

Pertanto, mentre originariamente era consentito al collaudatore ammettere in contabilità, entro i limiti di spesa approvati, lavorazioni di importo contenuto non previste contrattualmente, ma meritevoli di collaudo, sul presupposto della loro indispensabilità per l'esecuzione dell'opera, ora tale facoltà è esercitabile solo dal responsabile del procedimento, che può riconoscere l'utilità delle lavorazioni non preventivamente autorizzate, previa informativa alla stazione appaltante delle proposte dell'organo di collaudo. Il riconoscimento delle lavorazioni non autorizzate non libera comunque il direttore dei lavori ed il personale incaricato dalle responsabilità poste a loro carico per avere ordinato o lasciato eseguire le lavorazioni non autorizzate;

- l'art. 199 stabilisce che il certificato di collaudo provvisorio assume carattere definitivo decorsi due anni dalla data di emissione del certificato provvisorio e ciò conformemente alle previsioni dell'art. 28 della Legge, precisando altresì che il periodo biennale può decorrere dal termine stabilito nel capitolato speciale per l'emissione del certificato medesimo.

In sostanza, la previsione regolamentare mira ad ancorare il decorso del termine biennale ad una data prestabilita - quella fissata nel capitolato speciale per l'emissione del certificato - per l'ipotesi in cui, alla scadenza del termine predetto, non sia stato ancora emanato il certificato di collaudo, per inerzia dell'organo di collaudo o per il protrarsi delle relative operazioni.

Dunque, qualora l'emissione del certificato avvenga in ritardo rispetto al termine previsto in capitolato speciale, il periodo di due anni anzidetto comincerà a decorrere, non già dalla data del rilascio effettivo del certificato di collaudo provvisorio, bensì dal termine disatteso fissato dal Capitolato;

- l'art. 200 del Regolamento disciplina poi l'ipotesi di presa in consegna anticipata - rispetto al collaudo - delle opere, da parte della stazione appaltante, previa esplicita previsione contrattuale, stabilendo che, solo in presenza di precise condizioni (ad esempio: redazione stato di consistenza dei lavori), la stazione appaltante può occupare od utilizzare, in caso di necessità, le opere o i lavori realizzati, fermo restando che la consegna anticipata non incide sul giudizio finale e sulle eventuali responsabilità dell'appaltatore;

- in ordine al certificato di regolare esecuzione, il Regolamento si limita a precisare, all'art. 208, che esso deve essere emesso dal direttore dei lavori entro tre mesi dalla data di ultimazione dei lavori, deve essere confermato dal responsabile del procedimento e deve contenere gli stessi elementi del certificato di collaudo.

Nulla viene disposto circa le modalità di approvazione ed i relativi termini, nonché sulle eventuali conseguenze derivanti da ritardi di emissione e/o approvazione del certificato di regolare esecuzione, o sull'effettiva portata della valutazione richiesta al responsabile del procedimento in sede di conferma del certificato emesso dal direttore dei lavori.

A tale riguardo, peraltro, rispetto all'originaria previsione dell'art. 116 del R.D. n. 350/1895, si segnala la mancata riproduzione della norma che faceva carico all'Ingegnere Capo di accertarsi della regolare esecuzione dei lavori, prima di confermare l'efficacia e la validità del certificato di regolare esecuzione.

In via interpretativa, parrebbe comunque necessario che il responsabile del procedimento, analogamente a quanto disposto originariamente per l'Ingegnere Capo, proceda personalmente ad accertarsi della regolare esecuzione dei lavori, ancorchè manchi una specifica previsione legislativa e regolamentare in tal senso;

- ai fini dell'emissione del certificato di regolare esecuzione, in luogo del certificato di collaudo, il Regolamento non chiarisce poi in maniera inequivocabile se occorra prendere a riferimento, come sembra da preferirsi, in analogia alle modalità operative seguite nel caso di collaudo, non solo l'importo dei lavori quale risulta dal contratto, bensì le risultanze definitive del conto finale dei lavori che possono ricomprendere, ad esempio, anche gli importi derivanti da riserve in corso d'opera; importo considerato esplicitamente per il calcolo della base di compenso ai collaudatori (art. 210);

- l'art. 207, invece, individua ai sensi dell'art. 28, della Legge le regole sul collaudo per i lavori di particolare complessità tecnica o di grande rilevanza economica.

Si tratta dei lavori di cui all'art. 2, comma 1, lett. i) (progetto integrale di un'opera o di un lavoro: un progetto elaborato in forma completa e dettagliata in tutte le sue parti, architettonica, strutturale e impiantistica) e dei lavori di importo superiore a 25 milioni di Euro, per i quali il relativo collaudo deve essere "effettuato sulla base della certificazione di qualità dei materiali o componenti impiegati che abbiano una incidenza sul costo complessivo dei lavori non inferiore al 5%".

Infine, discorso a parte va fatto in relazione alla disciplina applicabile in caso di ritardo nello svolgimento delle operazioni di collaudo.

Come è noto, l'art. 5 della Legge 10 dicembre 1981, n. 741 (ora abrogato) ha consentito di superare, in larga parte, le delicate problematiche - in precedenza oggetto di dispute tanto in giurisprudenza quanto in dottrina - afferenti alle conseguenze del ritardo (art. 205) da parte dell'amministrazione aggiudicatrice nello svolgimento delle operazioni di collaudo.

La citata disposizione ha, infatti, previsto che il certificato di collaudo (o quello di regolare esecuzione) debba essere emesso entro il termine di sei mesi (ovvero di un anno, qualora si tratti di lavori di particolare natura) dalla ultimazione dei lavori; che la relativa approvazione debba intervenire entro i successivi due mesi e che, qualora ciò non si verifichi (semprechè non si tratti di situazione imputabile all'impresa), l'appaltatore ha diritto alla restituzione della cauzione definitiva e delle trattenute di garanzie, ed è libero di proporre il giudizio ordinario o arbitrale, salvo che non preferisca attendere la decisione amministrativa sulle controversie.

Il Regolamento n. 554/99 ed il Nuovo Capitolato Generale innovano parzialmente detta disciplina, precisando innanzitutto che alla data di emissione del certificato di collaudo provvisorio o del certificato di regolare esecuzione (anziché dalla data di approvazione degli stessi) le cauzioni prestate dall'appaltatore sono svincolate di diritto (art. 205 del Regolamento e art. 37 del Capitolato generale), ferme restando le responsabilità eventualmente accertate a carico dell'appaltatore medesimo e salve le previsioni dell'art. 1669 c.c..

Le ritenute a garanzia dell'osservanza delle norme di tutela dei lavoratori sono, invece, svincolate in sede di liquidazione finale, dopo l'approvazione del collaudo provvisorio, purchè l'ente committente non riceva comunicazione dagli enti previdenziali ed assicurativi di eventuali inadempienze, entro 30 giorni dalla richiesta in tal senso effettuata dal Responsabile del procedimento (art. 7 Cap. gen.).

Manca, invece, qualsiasi riferimento normativo alla possibilità prevista dall'art. 5 della Legge n. 741/1981 di proporre giudizio ordinario o arbitrale per il riconoscimento delle proprie pretese, ma si precisa tuttavia che in caso di decorso dei termini previsti dall'art. 28 della "Legge quadro" per l'effettuazione del collaudo o per l'emissione del certificato di regolare esecuzione, l'appaltatore possa notificare apposita istanza per sollecitare eventualmente la definizione delle proprie riserve.

In tal caso, la stazione appaltante è tenuta a pronunciarsi entro 90 gg. dall'istanza e procedere eventualmente al pagamento delle somme riconosciute entro 60 gg. dall'accettazione delle stesse, da parte dell'appaltatore (art. 32 Cap. gen.); in caso di inerzia della stazione appaltante nel termine sopra indicato l'appaltatore può proporre arbitrati, se previsto, ovvero agire davanti al giudice ordinario (art. 33 Cap. gen.).

TITOLO XIII

LAVORI RIGUARDANTI I BENI CULTURALI

1.Beni culturali - progettazione (artt. da 212 a 224)

Il Regolamento contiene norme specifiche anche per il settore dei lavori sui beni di interesse storico, artistico, architettonico ed archeologico tutelati dal T.U. in materia (D.L.vo 29 ottobre 1999 n. 490, sostitutivo delle Leggi nn. 1089 e 1497 del 1939), che vanno ad integrare le disposizioni già dettate per il settore dalla Legge 109/94 e succ. mod..

Come noto, infatti, la "Legge quadro" ha profondamente inciso sulle procedure di affidamento degli interventi sui beni culturali, sostituendo larga parte della normativa per essi antecedentemente prevista, sostanzialmente derogatoria rispetto alla generalità dei lavori pubblici e in molti casi fondata sulla possibilità di ricorso al sistema del cottimo fiduciario ed alla trattativa privata (cfr. Legge 1° marzo 1975 n. 44 e D.P.R. 17 maggio 1978 n. 509).

Al riguardo il sistema risulta ora così articolato.

Da un lato, la Legge n. 109/94, all'art. 38 (come modificato dalla Legge n. 415/1998), dispone che le citate deroghe previste per il Ministero per i beni culturali ed ambientali (e le sue articolazioni territoriali) valgono con le nuove limitazioni solo fino al varo del Regolamento, di cui all'art. 3, e sono articolate nei seguenti termini, che vengono citati al solo scopo di aiutare a capire più precisamente il senso e i limiti interpretativi delle nuove previsioni regolamentari:

a) le prescrizioni dettate dall'articolo 16 in tema di progettazione e dai relativi contenuti minimi sono derogabili solo fino al 28 luglio 2000 (data di entrata in vigore del Regolamento);

b) indistintamente, tutti gli appalti-concorso sono affidabili anche in difetto del parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici e senza l'obbligo che l'appalto concorso riguardi esclusivamente la realizzazione di opere complesse o connotate da elevata componente tecnologica, ma ciò solo fino al 28 luglio 2000;

c) in caso di licitazione privata non c'è obbligo, pur sempre fino all'entrata in vigore del nuovo Regolamento, di invitare tutti i soggetti che ne abbiano fatto richiesta e che siano muniti dei requisiti contemplati dal bando;

d) i limiti alle varianti introdotti dalle previsioni dell'art. 25 della "Legge quadro" non debbono essere necessariamente osservati, con la precisazione però che non possono eccedere il 20% gli interventi disposti dal direttore dei lavori ai fini della risoluzione di aspetti di dettaglio e le variazioni, in aumento o in diminuzione, richieste dall'amministrazione per il miglioramento dell'opera.

Dall'altro lato si è tuttora in attesa del decreto del Ministero per i beni culturali ed ambientali, sentito il Ministero dei lavori pubblici, che dovrà definire i requisiti di qualificazione dei soggetti esecutori dei lavori di restauro e manutenzione dei beni mobili e delle superfici decorate dei beni architettonici (art. 8, comma 11 sexies, della "Legge quadro"), nonché dell'emanazione di uno specifico decreto del Ministero dei lavori pubblici, di concerto con quello dei Beni culturali e ambientali, per l'adozione di uno o più capitolati speciali per lavori su beni sottoposti alle disposizioni di tutela (cfr. art. 3, comma 5 della "Legge quadro").

Il Regolamento n. 554/99, per parte sua, attua in particolar modo il disposto dell'art. 3, comma 6, lett. l) della Legge n. 109/94, in forza delle peculiarità dei beni culturali oggetto di intervento, peculiarità che per la Legge riguardano le "specifiche modalità di progettazione e di affidamento dei lavori di scavo, restauro e manutenzione dei beni vincolati", da adottarsi anche in deroga alle norme sui contenuti delle progettazioni, sui sistemi di realizzazione dei lavori, sulle procedure di scelta del contraente, sulla licitazione privata semplificata.

Innanzitutto, il D.P.R. n. 554/99, all'art. 212, definisce l'ambito oggettivo di applicazione delle norme regolamentari, stabilendo che i lavori interessati dal Regolamento sono esclusivamente quelli di:

a) scavo archeologico;

b) restauro e manutenzione di beni immobili;

c) restauro e manutenzione di superfici architettoniche decorate e di beni mobili di interesse storico, artistico ed archeologico.

Confermando le previsioni dell'art. 19 della "Legge quadro", il Regolamento chiarisce che, nel caso di interventi di manutenzione (su beni immobili o mobili) e di scavo archeologico, si possa prescindere dalla redazione ed approvazione del progetto esecutivo dei lavori.

In tale contesto, il Regolamento precisa altresì che nell'ipotesi di restauro di beni immobili, di lavori di restauro di superfici architettoniche decorate e di beni mobili di interesse storico e artistico, di importo inferiore a 300.000 Euro si può prescindere dalla redazione del progetto definitivo (art. 213).

Sul punto, le disposizioni regolamentari chiariscono, però, che il contenuto dei vari livelli progettuali relativi a beni culturali deve essere conforme a quanto disposto in generale dal Regolamento in tema di progettazione (art. 213).

Innovativa è poi la previsione contenuta nell'art. 217, secondo cui, con riferimento alla progettazione dello scavo archeologico, viene precisato che il progetto preliminare dei lavori deve prevedere anche "l'impianto di un cantiere di ricerche" e "la individuazione di elementi di giudizio per la valutazione delle scelte di priorità, nonché dei tipi e dei metodi di intervento".

Per quanto concerne invece le varianti in corso d'opera, l'art. 219 disciplina le attività procedurali per l'approvazione di eventuali adeguamenti progettuali che si rendano necessari sulla base di rinvenimenti o di sondaggi effettuati in corso d'opera, rinviando implicitamente per il resto alle previsioni dell'art. 25 della "Legge quadro", pur tuttavia con i limiti e le precisazioni precedentemente illustrate.

Il Regolamento conferma inoltre le condizioni previste dalla Legge n. 109/94 per l'utilizzo delle procedure di scelta del contraente (asta pubblica, licitazione, appalto-concorso, trattativa privata), con i limiti di seguito indicati (art. 223).

In particolare, relativamente all'appalto-concorso, viene chiarito che devono sussistere due condizioni: la complessità dei lavori di restauro, di conservazione, adeguamento funzionale e strutturale e di valorizzazione di beni culturali, ecc. ed il previo rilascio del parere del Comitato tecnico scientifico per i beni culturali (in luogo del parere del Consiglio Superiore dei LL.PP.).

Per quanto concerne invece, il ricorso alla licitazione privata semplificata, viene confermato il limite massimo di importo (750.000 Euro) fissato dall'art. 23, comma 1-bis della "Legge quadro".

Di notevole rilievo, infine, la previsione regolamentare che amplia il novero delle fattispecie dei lavori eseguibili in economia (art. 88), nei limiti di valore comunque imposti dalla Legge (art. 24, comma 6), ricomprendendovi anche gli interventi di restauro e manutenzione dei beni di interesse storico, artistico ed archeologico, nonché le operazioni di scavo archeologico, purchè tutti gli interventi siano caratterizzati da ragioni d'urgenza, non imputabili a fatto specifico della stazione appaltante (art. 223).

TITOLO XIV

DISPOSIZIONI PER L'AFFIDAMENTO E L'ESECUZIONE DI LAVORI ESEGUITI NELL'AMBITO DI ATTUAZIONE DELLA LEGGE 26 FEBBRAIO 1987, N. 49

Le disposizioni del Titolo XIV (artt. da 225 a 230) del Regolamento disciplinano l'affidamento e la gestione degli appalti di lavori inseriti nell'ambito degli interventi attuativi di cooperazione con i paesi in via di sviluppo.

Le norme in esame trovano la propria legittimazione nella previsione dell'art. 3, comma 7, della Legge n. 109/94 che, nell'ambito degli interventi di cooperazione con i paesi in via di sviluppo, ha previsto che nel Regolamento e nel Capitolato generale, sentito il Ministero degli Affari Esteri, fossero considerate sia la specialità delle condizioni per la realizzazione di detti lavori sia le procedure applicate in materia dalle organizzazioni internazionali e dalla Unione Europea.

Ciò posto, va detto che le disposizioni introdotte dal Regolamento concernono sia la fase propedeutica all'affidamento dei lavori (programmazione; progettazione), sia la loro fase esecutiva (organizzazione, gestione ed esecuzione dell'opera, direzione lavori, collaudo, determinazione del corrispettivo).

Per quanto concerne la programmazione dei lavori (art. 225), viene precisato che essa è articolata secondo il disposto dell'art. 2, comma 2, della Legge n. 49/1987 e che, in relazione alla necessità della definizione di accordi con i paesi beneficiari, possono essere inserite nella programmazione anche solo le indicazioni delle risorse disponibili per i programmi di intervento.

Con ciò la norma sembra escludere che, relativamente a siffatti interventi, possano trovare applicazione le disposizioni relative alla programmazione di cui all'art. 14 della "Legge quadro", nonché quelle di cui agli artt. da 11 a 14 del Regolamento, trattandosi di previsioni difficilmente ricollegabili a realtà diverse da quella nazionale.

In tema di progettazione (art. 226), si dispone che gli elaborati preliminari, definitivi ed esecutivi, soggetti alla preventiva approvazione dei competenti organi del paese destinatario dell'intervento, debbano essere conformi alla normativa ambientale, urbanistica e di sicurezza vigente in questo paese.

Qualora vi siano ragioni di urgenza, si tratti di interventi caratterizzati da semplicità tecnica o ripetitivi, ovvero si disponga di studi preliminari di fattibilità, è previsto che si possa procedere direttamente alla redazione del progetto esecutivo derogandosi al principio del triplice livello di progettazione.

Per quanto concerne la stima e l'analisi dei prezzi, si dispone che queste devono essere formulate considerando i prezzi correnti nello Stato in cui l'intervento dovrà essere realizzato, salvo per le componenti del progetto da reperire su un mercato diverso da quello del paese beneficiario, nel qual caso l'analisi dei prezzi va riferita al mercato in cui dette componenti sono disponibili.

Con tale previsione il legislatore ha voluto definire un criterio volto ad assicurare la corrispondenza tra costi stimati per la realizzazione degli interventi e quelli che l'appaltatore dovrà affrontare per l'esecuzione dell'intervento.

Il Regolamento nello stabilire le misure organizzative per la gestione ed esecuzione dell'opera (art. 227) precisa che per i singoli interventi è nominato un responsabile del procedimento che assicura costantemente e direttamente, anche a mezzo di un assistente, la presenza nel territorio del paese beneficiario.

Al responsabile del procedimento sono attribuite una pluralità di compiti, relativi per lo più alla fase esecutiva dei lavori, quali: controllare i livelli prestazionali di qualità e di prezzo; segnalare all'amministrazione inadempimenti, ritardi ed altre anomalie riscontrate nella realizzazione dell'intervento; assumere i provvedimenti di urgenza che dovranno essere ratificati dall'amministrazione; ratificare i provvedimenti di somma urgenza eventualmente assunti dal direttore dei lavori e promuovere l'adozione della relativa variante di progetto; proporre il riconoscimento del prezzo chiuso; autorizzare il subappalto.

Si prevede che possa essere nominato un solo responsabile del procedimento anche per più interventi, semprechè questi siano eseguiti in aree limitrofe, cioè in ambiti territoriali circoscritti sotto il profilo della loro estensione.

Riguardo alla direzione lavori (art. 228), la norma si limita ad introdurre circoscritte integrazioni alla disciplina generale contenuta nel Regolamento.

In questo senso è significativo il fatto che si preveda l'obbligo per il direttore dei lavori di nominare assistenti di cantiere, che seguano sul posto l'andamento dei lavori.

Inoltre, in aggiunta ai compiti previsti in generale dal Regolamento, è stabilito che il direttore dei lavori, nei casi di somma urgenza, possa assumere le decisioni, ritenute necessarie, per rimuovere una situazione di pericolo.

Delle decisioni assunte e dei lavori ordinati, il direttore dei lavori deve dare conto in una apposita perizia da trasmettere al responsabile del procedimento, onde ottenere la ratifica del proprio operato.

Per quanto concerne, infine, il collaudo (art. 229) e la disciplina economica dell'esecuzione dei lavori pubblici (art. 230) viene precisato, relativamente al primo, che questo venga espletato con le modalità previste dalle disposizioni generali del Regolamento, in quanto applicabili, salvo per quanto concerne il termine entro cui devono essere ultimate dette operazioni, che viene fissato in un anno dalla data di ultimazione dei lavori, anziché sei mesi.

Circa, invece, la disciplina economica, il Regolamento detta specifiche disposizioni finalizzate ad assicurare un adeguamento del prezzo pattuito, al fine di salvaguardare, sia pure entro limiti prestabiliti, l'appaltatore qualora, nella fase esecutiva, si dovessero verificare variazioni nei prezzi.

Al riguardo, la norma disciplina il prezzo chiuso, che ha la funzione di riconoscere all'impresa i costi delle variazioni di cambio e gli incrementi dovuti alla dinamica dei prezzi del Paese beneficiario, al netto del 10% di alea e degli incrementi dei prezzi registrati in Italia.

L'incremento del prezzo contrattuale si applica all'importo dei lavori ancora da eseguire, per ogni semestre intero previsto per l'ultimazione degli stessi; non si applica, invece, per la parte di lavori eseguita in ritardo rispetto alla tempistica del programma di lavori.

La norma prevede, poi, che l'incidenza della variazione dei prezzi venga calcolata servendosi delle rilevazioni degli organismi che, a tal fine, operano nel paese beneficiario; qualora, nello stato beneficiario, manchino strumenti di rilevazione ufficiale della dinamica dei prezzi, la valutazione è effettuata da parte del responsabile del procedimento.

Si precisa, inoltre, che, nel caso in cui il prezzo delle componenti necessarie per la realizzazione del progetto venga stimato sulla base dei dati del paese di provenienza, il prezzo chiuso viene definito con le modalità dell'art. 26, comma 4, della Legge.

Infine, per quanto concerne i termini procedimentali e contrattuali previsti dalla normativa vigente, viene disposto che siano aumentati di due volte nel caso di lavori eseguiti all'estero, con nullità di eventuali pattuizioni contrarie.

La "ratio" di tale ultima previsione sembra essere quella di estendere i termini procedimentali e contrattuali, da intendersi per tali quelli relativi sia alle procedure di affidamento che alla gestione del rapporto contrattuale, in considerazione delle difficoltà connesse alla realizzazione degli interventi in condizioni spesso disagevoli.

TITOLO XV

DELEGIFICAZIONE E DISPOSIZIONI TRANSITORIE

1. Abrogazione di norme (art. 231)

L'art. 231 dà attuazione al disposto dell'art. 3, comma 4 della "Legge quadro", che delega il Regolamento ad indicare le norme di legge non più vigenti per effetto dell'entrata in vigore della nuova disciplina organica della materia.

Si tratta di un'altra applicazione del principio voluto dal legislatore per cui il binomio Legge-Regolamento costituisce il corpus normativo dei lavori pubblici.

Il disegno troverà completamento allorquando saranno pubblicate, come impone lo stesso comma 4 dell'art. 3 della Legge, le altre disposizioni legislative non abrogate in materia di lavori pubblici: si avrà allora una sorta di testo unico pressochè esaustivo della materia.

Le disposizioni elencate nell'art. 231 sono quelle che risultano abrogate, vuoi perché la materia è stata ridisciplinata nel Regolamento, vuoi perché si tratta di norme ormai incompatibili con la nuova disciplina.

La scelta del Regolamento è stata quella di considerare solo le leggi di disciplina generale della materia, mentre non sono state prese in considerazione, e pertanto restano in vigore, per la parte non incompatibile con la nuova normativa, le leggi di specifica disciplina di settore, quali, ad esempio, quelle in materia di dighe, o il Regolamento dei lavori del Genio militare.

Scompaiono così dall'ordinamento, tra le altre disposizioni: la Legge fondamentale del 1865, n. 2248, All. F, ad eccezione di talune disposizioni riguardanti aspetti particolari del rapporto contrattuale (impignorabilità e insequestrabilità del corrispettivo, risoluzione del contratto d'autorità, ecc.); il Regolamento n. 350 del 1895 ed il D.M. del 1895 sulla progettazione, perché entrambi sostituiti dallo stesso D.P.R. n. 554/99 ed, inoltre, le più rilevanti leggi che più recentemente hanno governato la materia dei lavori pubblici, quali la Legge n. 14 del 1973, parte della Legge n. 1 del 1978, la Legge n. 741 del 1981, il D.L.vo n. 406 del 1991.

Non viene indicato espressamente, invece, il D.P.R. n. 1063 del 1962, la cui abrogazione consegue, comunque, all'entrata in vigore del nuovo Capitolato generale (D.M. 19 aprile 2000, n. 145) coincidente con quella del Regolamento (28 luglio 2000).

2. Disposizioni transitorie (art. 232)

La disciplina transitoria contenuta nell'ultimo articolo del D.P.R. n. 554/99 stabilisce l'applicazione delle disposizioni regolamentari, differenziata in ragione della tipologia delle disposizioni stesse, ai procedimenti per la realizzazione di un'opera pubblica in corso al momento della entrata in vigore dell'atto normativo.

A tal fine vengono distinti quattro gruppi di norme regolamentari:

1) Norme che riguardano l'organizzazione della stazione appaltante

Tali disposizioni si applicano da subito, anche ai rapporti in corso al momento di entrata in vigore del Regolamento.

A questo gruppo di norme appartengono quelle contenute nei primi tre titoli del Regolamento, relative all'Autorità di vigilanza, al responsabile del procedimento, alla conferenza dei servizi, alla programmazione ed alla progettazione.

2) Norme relative alle modalità ed al contenuto delle obbligazioni contrattuali

Si applicano ai contratti stipulati successivamente all'entrata in vigore del Regolamento.

La disposizione risulta, del resto, conforme ai principi che governano la successione delle leggi nel tempo, in base ai quali ciascun fatto o atto giuridico resta disciplinato dalle norme vigenti al momento del suo venire in essere.

Tale principio ha una valenza particolare quando si verte in tema di contratti, poiché in caso contrario le parti potrebbero trovarsi esposte al rischio del verificarsi di conseguenze diverse da quelle da esse volute, o quantomeno conosciute, al momento dell'accordo.

Le precedenti considerazioni inducono a ritenere che il termine "stipulati", riferito ai contratti sia stato usato dal Regolamento nel senso corrispondente a "contratti conclusi".

Ciò significa che per i contratti affidati mediante procedura di evidenza pubblica il momento cui far riferimento ai fini della applicazione della nuova norma non è quello della stipulazione formale davanti all'ufficiale rogante, bensì quella dell'aggiudicazione.

E' noto, infatti, che in tal caso l'incontro delle volontà che dà luogo al contratto si verifica con l'aggiudicazione, dal momento che la volontà contrattuale della stazione appaltante è espressa nel bando o nella lettera di invito e quella del privato contraente è espressa nell'offerta. A riprova di ciò la legge di contabilità dello Stato prevede che il verbale di aggiudicazione tiene luogo del contratto.

La stipulazione rappresenta, invece, una mera formalità ed ha carattere riproduttivo del negozio già formatosi (Cass. 16 gennaio 1987, n. 292; Cass. 18 marzo 1982, n. 1764).

E' pertanto da ritenere che ai contratti aggiudicati alla data del 28 luglio 2000 si continui ad applicare la vecchia disciplina, anche se non ancora formalmente stipulati; diversamente si determinerebbe una modifica coattiva delle condizioni in base alle quali si è formata la volontà negoziale.

Tale tipologia di disposizioni regolamentari riguardano essenzialmente quelle relative alle garanzie, al contratto, all'esecuzione dei lavori, alla contabilità, al collaudo.

3) Norme che attengono allo svolgimento delle procedure di gara

Dette disposizioni si applicano ai bandi pubblicati successivamente alla entrata in vigore del Regolamento e ciò in aderenza ad un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale.

Quanto sopra vale tanto per le procedure di affidamento dei lavori, quanto per quelle di affidamento dei servizi di ingegneria e riguarda, essenzialmente, i titoli IV, V e VI del Regolamento.

In particolare, tra l'altro, nei nuovi bandi di gara dovranno essere indicate anche le categorie di opere speciali individuate dall'art. 72, comma 4, con la conseguente operatività dell'art. 13, comma 7 della "Legge quadro" (obbligo di associazione verticale quando ciascuna delle opere speciali superi il 15% dell'importo dell'appalto).

Saranno, inoltre operative, le modalità dell'art. 97 che consentiranno la partecipazione alle gare di consorzi stabili.

4) Norme regolamentari diverse da quelle precedentemente indicate: non si applicano alle situazioni definite o esaurite alla data del 28 luglio 2000.

Si tratta di una norma di chiusura che tende a considerare tutte quelle disposizioni residuali, non rientranti cioè nella ripartizione "organizzazione della stazione appaltante - procedura di gara - obbligazioni contrattuali".